Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

обоснованным и хорошо продуманным, что может занять довольнодолгоевремяивызватьмногочисленныеспорыовыборе формы смешанного соглашения. Процедура принятия смешанного соглашения, заключенного с третьей страной, может представлять собой длительный процесс, включающий долгие переговоры с последующей ратификацией всеми государствамичленами, что тоже займет много времени. Это, конечно, делает такой вид соглашений непривлекательным для третьих стран. Стоит также отметить еще одну тенденцию ЕС в отношениях с третьимистранами– посредствомзаключения, скажемтак, «типового» смешанного соглашения, когда не учитывается национальная особенность третьей страны. То есть, ЕС берет за шаблон выгодное ему смешанное соглашение (которое уже заранее включает и его форму, и условия), которое уже ранее было заключено с какой-либо страной, и пытается его навязать абсолютнодругой(вполитическоминациональномсмысле) стране. Этот подход вызывает заслуженную критику среди специалистов1. С другой стороны, смешанность поможет избежать длительных споров и дискуссий о правовой основе соглашений и о точном разграничении компетенции2.

Интересно еще то, что смешанные соглашения помогают и ЕС, и государствам-членам в формировании внутренних целей, поиске путей дальнейшего развития при внутренней реализации соглашения.

Хотелось напомнить, что тема смешанных соглашений является достаточно сложной и спорной. Смешанные соглашения сейчас составляют значительную часть международных соглашений, заключенных ЕС, хотя, как показывают статистические данные, эта часть еще не достигла 50%. Но если посмотреть на динамику их применения, можно не сомневаться, что эти цифры будут только увеличиваться. В рамках политики добрососедства, проводимой ЕС, такие смешанные соглашения, как Ев-

1Kalinichenko, P. Problems and Perspectives on Modernizing the Legal Background to the EU-Russia Strategic Partnership. European Integration Without EU Membership, Eds. F. Maiani, R. Petrov, E. Mouliarova // EUI Working Paper. MWP. – 2009. – Vol. 10. – P. 72–73.

2Koutrakos, P. EU International Relations Law. – P. 152.

131

росредиземноморские соглашения об ассоциации, соглашения о партнерстве и сотрудничестве, а также разрабатываемое продвинутое соглашение ЕС с Украиной образуют ту важнейшую юридическую базу, которая оформляет практическую сторону ведения данной политики. Поэтому изучение и систематизация знаний, связанных со смешанными соглашениями, необходимы при изучении вопросов, связанных с политикой добрососедства ЕС.

В процессе реализации европейской политики добрососедства Европейский Союз использует нормативно-правовые акты, предусмотренные ст. 288 ДФЕС в качестве правовых инструментов осуществления компетенции Союза. Такими актамиявляютсярегламентыидирективы. Регламентимеетсилузакона на всей территории ЕС и непосредственно применяется в государствах-членах, директива обладает свойствами основ законодательства, определяя рамочное регулирование, и нуждается в трансформации в законодательство государств-членов. Кроме того, законодательный характер в рамках ст. 2888 ДФЕС могут иметь и решения, которые, как правило, носят индивидуальный характер.

Стоит напомнить, что регламент, будучи инструментарием Европейской политики добрососедства, в соответствии с первичным правом Европейского Союза, имеет общее действие и являетсяобязательнымвполномобъеме, атакжеподлежитпрямому применению во всех государствах-членах. Так, принятые

врамках ЕПД регламенты играют значимую роль в отношении внутригосударственного функционирования Европейского Союза, атакжевтом, чтокасаетсявопросовфинансированияисофинансирования проектов и программ в рамках ЕПД1. ПринимаемыеврамкахЕПДрешенияСоветаЕС2 такжеявляютсяобя-

1Regulation (EC) No 1638/2006 of the European Parliament and of the Council of 24 October 2006 laying down general provisions establishing a European Neighbourhood and Partnership Instrument // OJ L 310, 9.11.2006. – P. 1.

2Например, решение Совета ЕС о введении ограничительных мер

вотношении Ливии // OJ L 64/29 11.3.2011 Council Decision 2011/156/ CFSP implementing Decision 2011/137/CFSP concerning restrictive measures in view of situation in Libya; OJ L 64/13 № 233/2011.

132

зательными в полном объеме, а когда имеются четкие адресаты, то оно обязательно только для них. Непосредственно к актам мягкого права (soft law) относятся рекомендации и заключения Комиссии, которые не имеют обязательной силы и носят только рекомендательный характер. То же самое можно сказать и о планах действий, не носящих нормативного характера.

Кроме прочего, способом реализации Европейской политики добрососедства служат акты мягкого права. К ним, в соответствии со ст. 288 ДФЕС, в частности, относятся рекомендации и заключения Комиссии. Кроме того, Союз использует и другие юридические инструменты мягкого права при реализации ЕПД.

Так, планы действий разрабатываются и заключаются в отношении каждой страны, участвующей в политике добрососедства ЕС индивидуально. В июне 2004 года Совет Европейского Союза поддержал предложение Комиссии, в котором говорилось, что планы действий по своему внутреннему содержанию должны быть всесторонними, но, в то же время, содержать четко определенное число основных позиций и предлагать реальные стимулы для проведения реформ внутри третьей страны. Так же, в силу реальных возможностей, планы действий должны способствовать рациональному развитию страны – партнера ЕПД1. Помимо прочего в них отражается довольно широкий круг взаимодействия во многих сферах. В планах действий отражается основная направленность проводимых в свете Европейской политики добрососедства, политических и экономических реформ страны-партнера посредством установления краткосрочныхилисреднесрочныхприоритетов. Впланахдействий отражаются вопросы, связанные с осуществлением политических диалогов третьей страны с Союзом и вытекающие из этого направленности проводимых реформ; также закрепляются положения относительно сотрудничества в экономических и социальных областях; сотрудничество в области правосудия; взаимодействие во многих отдельных секторах (например, транспорта, энергетики, окружающей среды, научных исследований). Также большое внимание в планах действий уделяется

1 Совет Европейского Союза, 2004.

133

вопросам, связанным с социальным аспектом, в частности контакты «от народа к народу», вопросы гражданского общества, образования и здравоохранения. В отношении перечисленных выше пунктов Союз готов оказывать поддержку в свете проводимых реформ и способствовать увеличению совместной интеграции.

Наконец, выполнение взаимных обязательств, предусмотренных в планах действий, подвергается регулярному контролю со стороны Европейской Комиссии. Ожидается, что Комиссия будет выпускать регулярные доклады относительно выполнения обязательств, содержащихся в планах, сроков их выполнения и недостатков1.

Европейская Комиссия в отношении проводимой Союзом политики добрососедства может давать свои рекомендации и заключения. Так, заключения могут касаться любого вопроса и абсолютно любой сферы взаимодействия Союза и страныпартнера. В заключении Комиссии может содержаться оценка проводимого сотрудничества, его целей и способов. И, конечно, взаключениимогутнаходитьотраженияположенияотносительно результатов, полученных по итогам совместного сотрудничества Союза и третьей страны.

Именно рекомендации и заключения формируют часть мягкогоправа, новтожевремяобязательнойюридическойсилыне имеют, тоестьчастныелицанемогутнанихссылатьсяприрассмотрении дел в национальных судах2. Необходимо отметить, что решения же обязательны в полном объеме для тех, кому они прямо адресованы. При этом, в деле C-322/88 Суд ЕвропейскогоСоюзаконстатировал, чтомеравформерекомендацииможет бытьизученадляопределения, являетсялиона«чисторекомендацией» или фактически предполагается, что частным лицам предоставляются определенные права. Более того, даже «чистая рекомендация» должна быть принята во внимание национальными судами, если она касается национальных мер, приня-

1Ganzle, S. The European Neighbourhood Policy (ENP) and the Modes of EU External Governance. Universaty of British Columbia. Доступно в Интеренете: //http://aei.pitt.edu/7877/1/gaenzle-s-11a.pdf.

2Case C-322/88, Grimaldi // ECR [1989] 4407. – Par. 16.

134

тых для ее выполнения, или если она предназначена для дополнения обязательных норм ЕС1.

Важно также указать и на роль решений Суда ЕС в реализации Европейской политики добрососедства, которые носят характер юридических прецедентов и являются существенными ориентирами для практического осуществления мероприятий ЕС во внешней сфере. Сама ст. 8 ДЕС никогда не получала толкования в решениях Суда ЕС, однако реализация Европейской политики добрососедства невозможна в отрыве от «нормативного багажа», созданного Люксембургским судом в процессе рассмотрения и разрешения дел, касающихся отношений ЕС с третьими странами. Ярким примером тому является дело “Simutenkov”, рассмотренное Судом ЕС в 2005 г.

1 Hartley, T.C. The Foundation of European Community Law. – Oxford : University Press, 2004. – P. 112.

135

ГЛАВА 4. ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ДОБРОСОСЕДСТВА: ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ ВОСТОЧНОГО ПАРТНЕРСТВА

§1. Восточное партнерство: принципы

иориентиры действий Европейского Союза

Всоответствии с учредительными документами Европейского Союза, а именно ст. 21 ДЕС и ст. 23 ДФЕС, деятельность Союза на международной арене осуществляется исходя из принципов, которые руководили его созданием, развитием и расширением и которые Союз стремится продвигать в остальном мире: демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, соблюдение Устава Организации Объединенных Наций и международногоправа. Исходяизсамогопонятияпринципакаквыражения в праве исходных нормативно-руководящих начал, которое характеризуют его создание, его основы, закрепленные

внем закономерности общественной жизни1, перечисленные выше и закрепленные в первичном праве основополагающие нормы являются одной и фундаментальных основ существования и стабильности ЕС. Приверженность данным принципам является неотъемлемой составляющей частью построения тесных взаимоотношений в рамках международных отношений ЕС и третьих стран.

Перечисленные выше основы имеют непосредственное отражение не только, что само собой разумеется, во внутреннем законодательстве Союза, а также играет весомую роль в осуществляемой ЕС внешней политике и международных отношениях, в том числе и в проводимой Союзом политике добрососедства2.

1Алексеев, С.С. Теория права. – М., 1994.

2Comell, M. Building security in its neighbourhood through the European Neighbourhood Policy? – Montreal, 2007. – IAI0729.

136

Как отмечалось выше, Европейская политика добрососедства1 основывается на особой системе правил, регулирующих отношения ЕС с его непосредственными соседями на Востоке и Юге от современных границ ЕС, со странами, которые пока не имеют перспективы стать членами ЕС. В основе ЕПД как неотъемлемой части внешней политики ЕС лежат вышеупомянутые основополагающие принципы. ЕПД направлена на продвижение данных принципов во всем мире, и, конечно же, в соседствующих государствах2. ЕПД представляется довольно многогранным и разносторонним внешнеполитическим направлением деятельности Союза. Вместе с тем, содействие и поддержка развития третьих стран со стороны Союза не ограничивается каким-либо одним направлением, а имеет целый ряд направленностей.

В рамках ЕПД Союз оказывает значительное влияние3 на реформирование и развитие политических, экономических, социальных сфер; формирование гражданского общества; обеспечение прав и свобод человека; вопросы медицинского обслуживания, образования и многие другие отрасли. В том числе, Союз определяет и проводит общую политику и мероприятия, стремится обеспечить высокий уровень сотрудничества во всех сферах международных отношений в целях: защиты своих ценностей, основополагающих интересов, своей безопасности, независимости и целостности; консолидации и поддержки демократии, правового государства, прав человека и принципов международного права; сохранения мира, предотвращения конфликтов и укрепления международной безопасности в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций, а также принципами Хельсинкского Заключительного акта 1975г. и целями Парижской хартии, включая те, которые относятся к внешним границам; поддержки устойчивого

1Ferrero-Waldner, B. The European Neighbourhood Policy : The EU’s Newest Foreign Policy Instrument // European Foreign Affairs Review. – Vol. 11. – 2006. – Р. 139–140.

2European Commission Communication on the Wider Europe // COM (2003) 104 final. – P. 3.

3Ibid.

137

развитиявэкономическом, социальномиэкологическомпланах развивающихся стран, ставя основной целью искоренение бедности; поощрения интеграции всех стран в мировую экономику, в том числе за счет постепенной отмены препятствий международной торговле; содействия выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надежному управлению мировыми природными ресурсами для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие; оказания помощи населению, странам и регионам, которые сталкиваются с катастрофами, вызываемыми природными факторами или человеком; развития международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении1. В основе такого влияния и содействия, а равно и в самой основе ЕПД, лежат именно определенные Союзом его основополагающие принципы2. Например, через призму ЕПД оказывается значительное финансирование многих политических реформ внутри третьих страх объединенных в Восточное партнерство3. Данные реформы носят, соответственно, абсолютно демократический характер. Благодаря ЕПД и ее цели продвижения демократии4 в соседствующие страны на сегодняшний день законодательные основы большинства странучастниц приобрели демократическую основу.

Значительное влияние основополагающие принципы ЕС оказывают на социальную и экономическую сферы. Например, способствуя продвижению принципа равенства и солидарности как на законодательном уровне страны – участницы Восточного партнерства, так и в рамках собственной безопасности, Союз способствует повышению уровня жизни людей, оказывая финансовую, правовую и экономическую поддержку. Союз выра-

1П. 2 ст. 21 ДЕС.

2Cremona, M. Accession to the European Union : Membership Conditionality and Accession Criteria // Polish Yearbook of International Law. 2002. – Р. 219.

3Maresceau, M., Montaguti, E. The relations between the European Union and central and eastern Europe: a legal appraisal // Common Market Law Review. – Vol. 32. – 1995. – P. 1327.

4Solana, J. The role of the EU in promoting and consolidating democracy in Europe’s East. – Vilnius Conference, 2006.

138

батывает как совместные, так и индивидуальные для страны – участницы ЕПД меры по борьбе с коренными причинами экономической уязвимости, наличия различных конфликтов и нищеты.

Одной из целей ЕПД является воспитание приверженности общим принципам и целям. Со своей стороны Союз всячески способен оказывать поддержку различного рода в проведении внутренних политических реформ в странах – участницах ЕПД для разрешения вопросов политики безопасности, в основе которой лежат основные ценности и принципы ЕС, такие, как свобода, демократия, равенство, верховенство закона и уважение прав человека. В том числе, оказывается разностороннее содействие для восприятия данных принципов в соответствии с международными стандартами как общими ценностями.

Очевидно, что основные принципы ЕС пронизывают его деятельность, как внутриполитическую, так и являются одной из основ внешнеполитических отношений Союза. В контексте данной работы представляет особый интерес наличие рассмотренных выше принципов в рамках Общей внешней политики безопасности (ОВПБ) и ЕПД, которые являются составными частями осуществляемого внешнеполитического курса Европейского Союза и реализуются параллельно друг с другом.

Стоит подчеркнуть, что проводимая Европейским Союзом Общая внешняя политика и политика безопасности затрагивает некоторые аспекты Европейской политики добрососедства, но не охватывает ее полностью.

В соответствии с первичным правом, Союз уполномочен заключать международные соглашения с одним или несколькими государствами или международными организациями1. Также Договорами предусматриваются положения, обязывающие государства-члены координировать свои позиции в международных организациях и на международных конференциях, осуществлять конкретные меры в рамках ОВПБ и ЕПД, на основе позиции Союза2, посредством использования различных методов, в числе которых согласование общих интересов, прове-

1Ст. 37 ДЕС.

2Ст. 34 ДЕС.

139

дение взаимного информирования и другие способы. ЕС имеет целью обеспечение соблюдения интересов и выполнения решений в рамках Европейской политики добрососедства и ОВПБ.

Необходимо отметить, что п. 1 ст. 31 ДЕС устанавливает, что принятие законодательных актов в рамках ОВПБ исключается. Этим довольно сильно ограничиваются односторонние действия со стороны Союза. Таким образом, при реализации своих полномочий в данной сфере Союз может прибегнуть к использованию актов мягкого права. Но, как известно, акты мягкого права не носят законодательного характера. Это, в свою очередь, имеет свои определенные последствия и особенности. Они представляют собой конкретные положения и носят не правовой, а политический характер. Стоит отметить, что нормы мягкого права обычно выходят за рамки форм, предусмотренных правовой системой Союза.

Всвете осуществления ОВПБ, а также Европейской политики добрососедства акты мягкого права представляются одним из наиболее удобных способов реализации целей Союза за счет их маневренности. Политическая ситуация в целом или отношения с конкретной страной – участницей Восточного партнерства, или определенные аспекты, довольно быстро могут изменить свое направление, что потребует определенной незамедлительной реакции и оценки со стороны Союза. Именно в таких ситуациях роль актов мягкого права проявляется наиболее заметно.

Впервичном праве Союза закреплена возможность использования в рамках осуществления ОВПБ актов мягкого права. Статья 25 ДЕС предусматривает две формы мер незаконодательного характера Союза в рамках ОВПБ. Это, во-первых, определение общих ориентиров, во-вторых, принятие решений, которыми определяются действия и позиции, подлежащие осуществлению и выражению Союзом в тех случаях, когда требуется незамедлительная реакция со стороны ЕС. Такие решения фиксируют цели, пределы, средства, которыми может оперировать Союз, условия осуществления и, при необходимости, сроки действия.1 Данное положение имеет отношение к политике

1 Ст. 28 ДЕС.

140