Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

говор по конкретному вопросу означает, что государства-члены уже не могут сами вступать в договорные отношения с третьими странами относительно этого же вопроса. Это является прямым отражением принципа верховенства права ЕС. Без него, в данном аспекте, государства-члены могли бы легко отступать от своих обязанностей путем заключения самостоятельных соглашений.

По мере стремительного развития внешнеполитических связей ЕС и принятия новых законодательных актов расширяется и международная правосубъектность Союза, что само по себе ведет к увеличению его внешней компетенции и, как следствие, к уменьшению правосубъектности государств-членов.

Конечно, международную правосубъектность можно назвать частичной, так как Союз не обладает полной правосубъектностью наравне с суверенными государствами: они, в свою очередь, могут заключать международные соглашения и договоры абсолютно по любым вопросам. Союзу же, если прямо не предусмотрено законом, для заключения конкретного международного соглашения сначала необходимо принять законодательный акт для внутреннего пользования.

По степени возможности ведения полноценной внешней политики и объема компетенции в области внешних действий Европейский Союз занимает промежуточное положение между суверенным государством и международной организацией. Его международная правосубъектность меньше, чем у государств, но намного шире, чем у международных организаций.

Как было упомянуто выше, разграничение компетенции между Союзом и государствами-членами в области внешних действий определяет основные мероприятия ЕС на международной арене и их формы. В зависимости от того, реализует ли их Союз самостоятельно или в сотрудничестве с какими-либо другими субъектами международного права, данные мероприятия могут быть двух видов: односторонние и совместные. К односторонним мерам, проводимым ЕС в сфере международных отношений, относятся:

а) издание нормативных актов. Здесь имеется в виду, что хотя акты, изданные и принятые Союзом, имеют обязатель-

81

ную силу только на его территории, существуют вопросы, которые неразрывно связаны с отношениями с другими странами. Например, таможенное законодательство ЕС: Таможенный кодекс, регламенты, устанавливающие ставки пошлин единого таможенного тарифа, антидемпинговое законодательство, акты, устанавливающие порядок предоставления помощи третьим странам (например, Регламент от 26 февраля 2001 г. «О создании механизма быстрого реагирования»)1, законодательства о визах и визовом режиме или отсутствии такового режима для граждан третьих стран, акты, регулирующие правовое положение иностранных предприятий и организаций в рамках общего рынка, их филиалов и представительств. Таким образом, издание нормативных актов, напрямую затрагивающих международные отношения и имеющих определенное воздействие на них, является прерогативой Союза;

б) определение стратегических интересов и целей Европейского Союза во внешнеполитической сфере деятельности. ДЕС в п. 1 ст. 22 предусматривает, что исходя из принципов и целей Европейский совет устанавливает стратегические интересы и цели Союза. Решения, принимаемые Советом относительно стратегических интересов и целей Союза, касаются общей внешней политики и политики безопасности, а также других сфер, относящихся к внешнеполитической деятельности Союза. Такие Решения могут затрагивать отношения Союза с отдельными странами или регионами (что является значимым относительно проводимой ЕС политики добрососедства и ее двух основных составляющих направлений – в отношении стран ВосточнойЕвропыистранСредиземноморскогорегиона), либо иметь тематический подход;

в) меры поощрительного характера. Программа ТАСИС осуществлялась Европейским Союзом, оказывая поддержку финансового характера и иную другую иностранным государствам, которая сейчас заменена Европейским инструментом соседства и партнерства, утвержденном Регламентом 1638/2006 в 2006 г., и специально финансируется из бюджета ЕС.

1 OJ. L 53, 27.02.2001. – P. 5.

82

Предусматривается оказание гуманитарной помощи третьим странам: ст. 214 ДФЕС предусматривает оказание гуманитарной помощи в рамках принципов и целей внешнеполитической деятельности Европейского Союза; предоставление такого рода помощи, содействия и защиты населению третьих странвадресномпорядке, пострадавшимоткатастроф, вызванных природными факторами или человеком, в целях удовлетворения гуманитарных потребностей. В данной сфере проводимые мероприятия Союза и государств-членов взаимно дополняют друг друга. А также Союз заботится о том, чтобы его гуманитарные мероприятия были скоординированы и согласованы с гуманитарными мероприятиями международных организаций и учреждений, в частности тех, которые входят в систему ООН1;

г) международные санкции.

Пункт 2 ст. 3 ДФЕС предусматривает наличие у Союза исключительной компетенции по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно необходимо для обеспечения возможности Союза по реализации своей внутренней компетенции или в той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять их действие2.

Основные положения относительно применения международных санкций предусматриваются в ст. 215 IV Раздела ДФЕС относительно ограничительных мер. Данные нормы предусматривают со стороны Союза полное или частичное приостановление или сокращение экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами.

Такие меры со стороны ЕС предпринимались неоднократ- но, в том числе в отношении Северной Кореи, Ирана, Беларуси,

1Программа добровольцев ООН (ДООН), Программа развития ООН (ПРООН), Детский фонд, другие программы и фонды ООН; Европейская экономическая комиссия (ЕЭК), другие региональные и специальные комиссии ООН; международные организации, являющиеся специализированными учреждениями ООН: Продовольственная и сельскохозяйственная организация объединенных наций (ФАО), Международный валютный фонд (МВФ) и т.д.

2П. 2 ст. 3 ДФЕС.

83

а в свете недавних событий в Средиземноморском регионе подобные санкции ограничительного характера были применены

вотношении Египта и Ливии.

Вкомпетенцию ЕС в области внешних действий также входит проведение совместных мероприятий, которые осуществляются на двусторонней или многосторонней основе. К их числу можно отнести:

а) заключение международных договоров. Применительно к вопросу о компетенции ЕС в сфере внеш-

них действий, данный вопрос особо актуален. Изучая формы, способы, методы заключения международных договоров, можно представить реальную картину существующей на данный временной период компетенции и ее реальных объемов.

Фактзаключениямеждународногодоговоразакрепляетобязательства Союза на международной арене, и, соответственно, определенные, предусмотренныедоговоромобязанностистран, подписавших данный договор. По отношению к политике добрососедства, проводимой Союзом, именно заключение такого договора является отправной точкой в довольно сложном процессе сближения и взаимодействия Союза с какой-либо третьей страной. После подписания обеими сторонами такой договор становится источником определенных норм одновременно для двух правовых систем: международного права и права Европейского Союза. В настоящее время Европейский Союз выступает участником целого ряда универсальных и региональных конвенций: Конвенции о биологическом разнообразии1, Европейской энергетической хартии2, Конвенции по морскому праву, многосторонних соглашений по отдельным видам товаров: кофе, резине, сахару, пшенице, рядеконвенцийСоветаЕвропы3.

Договор о функционировании Европейского Союза в ст. 216 закрепляет, что соглашения, заключенные Союзом, имеют обязательнуюсилу для институтов Союзаидля государств-членов.

1OJ. L. 309. 13.12.1993.

2OJ. L. 380. 31.12.1994.

3Калиниченко, П.А. Некоторые юридические аспекты участия ЕС

вмеждународных экологических соглашениях // Право и государство на рубеже тысячелетий : под ред. К.Н. Гусова. – М., 2001.– С. 30–33.

84

Европейский Союз может быть участником как двусторонних, так и многосторонних международных соглашений и договоров. Заключаемые Союзом соглашения, как одной из сторон соглашениястретьимистранамиилимеждународнымиорганизациями, исходяизнормпервичногоправаЕС, аименнопп. «а» п. 6 ст. 218 и ст. 219 ДФЕС, могут быть следующих видов:

–соглашения об ассоциации;

–соглашения о присоединении Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод;

–соглашения, которые при организации процедур сотрудничества учреждают особый институциональный механизм;

–соглашения, имеющие значительные бюджетные последствия для Союза;

–соглашения, распространяющие действие на сферы, в отношении которых применяется обычная законодательная процедура или специальная законодательная процедура, когда требуется одобрение Европейского парламента;

–соглашения, относящиеся исключительно к сфере ОВПБ1;

–соглашения о системе валютных курсов евро по отношению к денежным единицам третьих стран;

–иные соглашения;

б) участие в международных конференциях и международных организациях.

Это один из способов решения конкретных задач и вопросов различных направленностей, в том числе – участие в международных конференциях может предшествовать заключению международного договора, т.е. может являться одним из способов согласования текста договора с одновременным участием всех сторон договора. В учредительном договоре, а именно в ст. 220 ДФЕС, существует специальная норма, которая предусматривает установление Союзом любого полезного сотрудничества с органами Организации Объединен-

1 Стоит отметить, что общая внешняя политика и политика безопасности наряду с Европейской политикой добрососедства являются одними из специальных направлений внешнеполитической деятельности Европейского Союза, связанными с разрешением общеполитических проблем международных отношений.

85

ных Наций и ее специализированными учреждениями, с Советом Европы, с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе и с Организацией экономического сотрудничества и развития, а также с другими международными организациями;

в) делегации Союза.

Делегации Союза1 в третьих странах и при международных организациях обеспечивают представительство Союза, тем самым играя дополнительную роль в расширении сферы внешнеполитической деятельности Европейского Союза.

Постепенное расширение международной правосубъектности ЕС определяет рост количества организаций, в которых он является полноправным участником. Так как международная организация является постоянно действующим органом, она дает возможность Союзу для постоянного взаимодействия с другими государствами в рамках данной организации, тем самым предоставляя определенное поле деятельности для осуществления компетенции ЕС по внешним действиям.

Стоит также помнить, что Союз имеет свою собственную компетенцию по ведению внешней политики, в которой немаловажную роль играют вопросы международного сотрудничества как в экономической, так и в социальной областях, что имеет огромное значение и влияние в отношении проводимой Союзом политики добрососедства. И не только в отношении нее, а вообще имеет ключевое значение при сближении Союза и какой-либо третьей страной по одному из выбранных направлений.

Вопрос, касающийся компетенции ЕС во внешних отношениях, и, в частности, относительно его полномочий по заключению соглашений, всегда вызывал много вопросов и большие дискуссии в научном сообществе. Первоначально Европейское сообщество, на основании принципа возложенных на него полномочий, имело довольно ограничительные возможности в сфере ведения или влияния на внешнюю деятельность Союза. Но с течением времени во многом изменилась внутриполитиче-

1 Ст. 221 ДФЕС.

86

ская ситуация внутри самого Союза, и Суду пришлось расширить компетенцию Союза по ряду направлений1.

В соответствии с основным правилом, «Союз должен действовать в рамках своих полномочий, возложенных на него Договором»2. Какужебылорассмотреновыше, Союзизначально мог заключать международные соглашения с третьими странами только относительно тех вопросов, которые непосредственно предусматривались Договором. Вначале это были вопросы относительно торговой политики ст. 206 ДФЕС и соглашения об ассоциации. Но с течением времени международная роль Союза возрастала и ему требовались дополнительные возможности, что в дальнейшем выразилось в последовательных пересмотрах некоторых аспектов законодательства относительно полномочий Союза по ведению внешних отношений. Таким образом, принятые поправки предоставили дополнительные возможности по заключению соглашений в ряде вопросов, таких, как: денежно-кредитная политика, экономическая политика, технологические исследования и разработки ст. 179 ДФЕС, развитие сотрудничества. Данные возможности коренным образом отразились на процессе ведения европейской политики добрососедстваСоюза, таккакмногиеаспекты, рассмотренныевыше, составляют ключевые моменты и основы данной политики.

Обращают на себя внимание в свете рассмотрения вопроса о компетенции Европейского Союза в области внешних действий, особенно применительно к вопросу проводимой политики добрососедства, существующие виды отношений Союза с третьими странами. Так, в праве Европейского Союза различаются виды отношений со странами, зависящие от уровня развития самих стран:

–отношения с развитыми третьими странами (экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами);

–отношения с развивающимися третьими странами (сотрудничество в поддержку развития);

1Mignolli, A. The EU’s Powers of External Relations // The International Spectator. 2002. – Р. 1.

2П. 1. Ст. 5 ДЕС.

87

– отношения с зависимыми странами (ассоциации с заморскими странами и государствами).

Подобная классификация внешнеполитической деятельности ЕС четко прослеживается на примере проводимой им политики добрососедства, применительно к форме заключенных соглашений, образующих основу Европейской политики добрососедства между ЕС и странами-участницами.

Кроме того, другие изменения коснулись условий, предусматривающих расширение общей компетенции Союза, что выразилось в способности «сотрудничать и способствовать сотрудничеству» в отношениях с третьими странами, без указания на то, что такое сотрудничество должно представлять объект конкретного соглашения.

Интерес в данном вопросе представляет и ст. 208 ДФЕС, котораяпредусматриваеттакуюкомпетенциюЕСвобластивнешних действий, как проведение политики в сфере сотрудничествавподдержкуразвития. ГлавнойцельюСоюзавданнойсфере является сокращение и, в конечном счете, искоренение бедности. Союз учитывает цели сотрудничества в поддержку развития при осуществлении тех направлений политики, которые способны воздействовать на развивающиеся страны (ст. 208 ДФЕС). Также применительно проводимой политике добрососедства, и особенно в отношении оказываемого за ее счет финансирования, представляют интерес положения ст. 209 ДФЕС, в соответствии с которой Европейский парламент и Совет принимают меры, необходимые для осуществления политики сотрудничества в поддержку развития, предметом которых могут выступатьмноголетниепрограммысотрудничествасразвивающимися странами или имеющие тематический подход.

Закрепляются важнейшие в свете ЕПД аспекты компетенции ЕС в области внешних действий, такие, как возможность проведения мероприятий по экономическому, финансовому и техническому сотрудничеству с третьими странами, которые не относятся к числу развивающихся, включая мероприятия по оказанию содействия, в частности в финансовой сфере. Данные мероприятия должны быть согласованы с политикой развития

88

Союза и проводиться в рамках принципов и целей его внешнеполитической деятельности (ст. 212 ДФЕС).

Положения ст. 167 ДФЕС относительно вопросов культуры и положения ст. 168 относительно вопросов здравоохранения имеют расширительный смысл: теперь Союзу при осуществлении политики добрососедства, относительно определенногокругавопросов, естьвозможностьнеобременятьсебядополнительными трудностями по заключению дополнительных соглашений, а «присоединять» определенные положения к основным объектам соглашений с третьими странами. Часто введению соглашения, затрагивающего правовые основы и полномочия Союза, предшествовало обращение к норме Договора, в которой говорилось, что «если в ходе функционирования внутреннего рынка возникает необходимость в действиях Союза для достижения одной из его целей, и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет, по предложению Комиссии и после консультации с Европейским парламентом, принимает надлежащие меры…»1, что представляет собой определенную возможность Союза «обеспечивать» себя необходимыми полномочиями, которые требовались для решения конкретного вопроса, хотя в норме говорится относительно регулирования внутреннего рынка, что регулирование политики добрососедства изначально берет свои «корни» именно во внутреннем регулировании Союза.

Трудность вопроса внешних полномочий Союза неразрывно связана с понятием «подразумеваемых» полномочий. Изначально данный термин был использован в решении по делу Fedechar2. Данная сфера является наиболее новой и инновационной относительно наличия прецедентов данной тематики

вправе.

1Joined cases 281, 283, 284, 285 and 287/85, Federal Republic of Germany and others v Commission of the European Communities // ECR [1987]. – P. 03203.

2Case 8/55 Federation Charbonniere de Belgique v High Authority of the European Coal and Steel Community // ECR, English special edition 1973. – P. 00292.

89

Так, Суд в одном из своих решений постановил, что на основании нормы, по которой Союз пользуется правами юридическоголица1, имеетпотенциальную(подразумеваемую) возможность действовать на международной арене во всех вопросах, которые имеют прямое отношение к целям и задачам, поставленным в конкретном заключенном международном Соглашении. Ранее Союз не имел таких полномочий и обладал только теми внешними полномочиями, которые были прямо закреплены в Договоре. Однако способность использовать эти так называемые подразумеваемые полномочия напрямую связаны с закрепленными нормами внутреннего законодательства Союза относительно данной возможности.

Мы сталкиваемся с так называемым понятием «загон» для полномочий. То есть, наличие компетенции относительно ведения внешней политики неоспоримо, круг затрагиваемых вопросов довольно тоже широк, но наряду со всеми возможностями существуют постоянные ограничения, которые предусмотрены внутренним законодательством. Точнее будет сказать, что эти ограничения не столько специально предусмотрены внутренним законодательством, сколько просто нет объективных способов решения вопросов, возникающих на данной основе. Вот и получается некий круговорот: внешняя компетенция – это логическое продолжение внутренней, а внутренняя имеет ограничительный характер, тем самым ограничивая внешнюю. При осуществлении своей внешней компетенции Союз упирается в ограничительную ее трактовку внутренними полномочиями.

Возникновение данных противоречий между внутренней и внешней компетенциями отчасти порождает вопрос параллелизма между внутренними и внешними полномочиями. Данный принцип может быть рассмотрен как определенная система «сдержек и противовесов», как один из способов относительного выравнивания роли и значимости между Союзом и государствами-членами как игроков на международной арене.

1 ERTA case of 1971, Judgment 31 March 1971, Commission v Council (European Road Transport Agreement-ERTA), case 22/70 // European Court Reports (ECR), 1971. – Р. 263.

90