Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

добрососедства, так как ОВПБ, хоть и не полностью, но все же имеет на ЕПД определенное влияние и взаимосвязь с ней.

Необходимоотметить, чтовосновеупомянутыхвышеформ мягкого права, как в определении общих ориентиров, так и относительно принятий решений лежат рассмотренные ранее основополагающие принципы Европейского Союза. Они составляют неотъемлемую часть политико-правовой основы проводимой политики добрососедства, в том числе – в рамках Восточного партнерства.

Посредством определения ориентиров Европейский совет устанавливает стратегические интересы Союза, фиксирует цели в отношении ОВПБ и ЕПД, а также разрабатывает и принимает решения, необходимые для определения и осуществления данной политики на основании общих ориентиров и стратегических направлений1.

Принципы и ориентиры представляют собой определенную программу внешней политики, которая определяет общий курс в международных делах ЕС в целом и каждого государствачлена в отдельности2.

Сегодня политика добрососедства, как упоминалась выше, распадается на два направления, Восточное и Южное. Каждое ихэтихнаправленийимеетсвоиособенности, притомчтополитика добрососедства едина.

Как было рассмотрено в первой главе данной работы, посвященной ЕПД и упомянуто выше, Союз развивает свои отношения с третьими странами посредством выработки в их отношении норм мягкого права, в которых получают закрепление определенные Союзом цели, сферы и мероприятия политического характера, а именно – планы действий в отношении каждой конкретной страны-участницы.

Еще в 2004 году в Стратегии ЕС были определены цели, принципы, географические пределы и методы, которые будут использоваться для реализации ЕПД. Советом ЕС было одобрено предложение Комиссии относительно реализации поли-

1Ст. 26 ДЕС.

2Право Европейского Союза : учебник для вузов. – 3-е изд. / под ред. С.Ю. Кашкина. – М. : Юрайт, Высшееобразование, 2010. – С. 194.

141

тики добрососедства посредством использования применения планов действий, которые, в свою очередь, будут согласованы и определены с государствами – участницами ЕПД. Таким образом, план действий представляется первым шагом на пути реализации определенных Союзом целей в рамках ЕПД1. В соответствии с данным Советом заключением, планы действий Союза должны быть согласованы совместно с заинтересованной соседней страной, они должны иметь минимальный срок действия в три года, при возможности дальнейшей пролонгации по взаимному согласию. Также планы действий должны быть основаны на общих принципах, но, в то же время, быть дифференцированными в случае необходимости, с учетом особенностей каждой страны – участницы ЕПД, ее национальных особенностей и сложившихся отношений с Союзом. Тем не менее, планы действий должны носить всеобъемлющий характер, но при этом определять ограниченное число ключевых позиций.

Таким образом, становится видно, что такой инструмент мягкого права, как планы действий ЕС, играет ключевую роль в оформлении и проведении политики добрососедства. Именно в планах действий определяются основные задачи Союза в отношении к каждой конкретной стране-участнице, определяются основные формы, методы и направления взаимного сотрудничества. Именно планы действий включают в себя два значимых дляЕСигосударств– участницЕПДмомента: во-первых, определяются обязательства в отношении конкретных действий, которые имеют своей целью усилить взаимодействие по укреплению приверженности общим принципам и целям в области внешней политики и политики безопасности, во-вторых, определяются обязательства по исполнению конкретных действий, ведущихксближениюстран-участнициСоюзавопределенных сферах деятельности.

Данные приоритетные направления взаимодействия, подобранные Союзом индивидуально по отношению к каждой стране-участнице, так ли это на самом деле, но будут рассма-

1 European Commission, Communication from the Commission to the Council; On the Commission Proposals for Action Plans under the European Neighbourhood Policy // COM(2004) 795 final. 2004. P. 3.

142

триваться дальше, они могут иметь довольно четкое закрепление в планах действий, и, таким образом, могут выступать в качестве ориентиров действий Союза в отношении конкретного вопроса. Например, Союз и страна – участница ЕПД могут строить взаимоотношения в целях развития свободного обращения товаров путем принятия конкретных технических мер и приемов для устранения конкретных препятствий, также определенных в плане действий1.

Возникают вопросы: какая из сторон, Союз или страна – участница ЕПД, в соответствии со взаимно выработанным планом действий, будут прилагать определенные усилия, направленные на удаление технических препятствий? План действий предстает в виде довольно хорошо проработанного Союзом ориентира действий в отношении государств-участниц или же «ориентира действий для страны-участницы»?

Посредством ЕПД, а именно при выработке Союзом принциповиориентировдействийипоследующемихзакреплениив планах действий усиливается политический диалог между Союзом и его соседями.

Далее, вданнойработехотелосьбыуделитьвниманиевопросу относительно такого направления политики добрососедства, как Восточное партнерство, и рассмотреть, какие именно дифференцированныепринципыиориентиры, сучетомнациональных, экономических, политических аспектов, были разработаныЕвропейскимСоюзомизакрепленывпланахдействий. Восточноепартнерство– составляющаячастьпроводимойЕСполитики добрососедства в отношении бывших стран СССР2: Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Молдовы и Украины.

Стоит уделить внимание основным свойствам документов, предусматривающих и регламентирующих такое направление Европейской политики добрососедства, как Восточное партнерство. Так, нормы первичного права ЕС, а именно ДЕС и

1Commission of the EU Communities, Communication from the Commission; European Neighbourhood Policy // Strategy Paper. 12.5.2004.

2Petrov, R. Regional Integration in the Post-USSR Area: Legal and Institutional Aspects // Law and Business Review of the Americas. – Vol. 3. – 2004. – Р. 631.

143

ДФЕС, непосредственно предусматривают1, какбыло подробно рассмотрено выше, возможность и даже необходимость проведения Союзом внешнеполитической деятельности на международной арене, тем самым предусматривая возможность построения привилегированных отношений с соседствующими странами. Данныеположенияучредительныхдокументовнепосредственно предусматривают легальную основу осуществления взаимоотношениймеждуЕвропейскимСоюзомиеговосточнымисоседями. Такимобразом, рассмотренныевышеучредительные договоры предстают в виде основных документов, предусматривающих правовые формы и способы осуществления взаимодействия в рамках Европейской политики добрососедства.

Кроме того, отдельной характеристики заслуживают нормы мягкого права, применяемые в рамках реализации ЕПД. Очевидно, что именно мягкое право – планы действий, решения и заключения Комиссии и Совета – являются основными инструментами повседневного регулирования взаимоотношений между ЕС и странами – участницами ЕПД. Именно с их помощью осуществляется координация действий, не предусматривающих отлагательств. Кроме прочего, принимаемые Союзом нормы мягкого права, способствуют реализации поставленных в планах действий задач.

Несмотря на то что данные нормы не носят общеобязательного характера, а служат лишь рекомендацией к совершению определенных действий, именно они оказывают значительное влияние, и зачастую задают курс развития отношений между Европейским Союзом и странами-участницами Восточного партнерства.

В 2008 г. Комиссией Европейского Союза был принят важный документ относительно Восточного партнерства в форме Сообщения Комиссии Европейскому парламенту и Совету2. ДанноеСообщениесодержитосновныеположенияотноситель-

1Здесь идет речь об основных нормах учредительных договоров, рассмотренных подробно в предыдущей главе: ст. 8, 21, 22, 23 ДЕС,

ст. 205, 207, 208, 209, 216 ДФЕС.

2Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, 3.12.08 // COM (2008) 823 final.

144

но взаимодействия в рамках Восточного партнерства. Кроме того, учитываются изменения, которые произошли за последние годы, и предлагаются новые модели и перспективные направления последующего сотрудничества. Данное Сообщение отмечает, что ответственность Европейского Союза перед своими партнерами возрастает, им должна оказываться помощь в преодолении политических и экономических трудностей, а также должна оказываться соответствующая новым факторам поддержка стремления к углублению отношений с ЕС. Также особо отмечается необходимость подготовки «настоящего» дифференцированного подхода к каждой стране – участнице Восточного партнерства в целях построения долговременных политических отношений и достижения еще более высоких результатов сотрудничества. Основываясь на ранее принятых положениях, Комиссия предусматривает повышение эффективности взаимодействия со всеми шестью странами-участницами, при этом уровень участия в Восточном партнерстве Республики Беларусь будетзависеть от общегохода развития отношений между ЕС и данной страной. Стоит отметить, что данный документ также основан на общих принципах Европейского Союза, которые уже были детально рассмотрены ранее.

Кроме прочего, предусматривается осуществление мероприятий на двустороннем и многостороннем уровнях по различным аспектам совместной деятельности, направленных на создание обновленной системы взаимодействий, которая будет включать и секторальное взаимодействие в определенных сферах.

Можно предположить, что одним из основных моментов рассматриваемогодокументаявляетсяналичиевозможностизаключения новых договорных отношений. Так, ныне существующие отношения между Европейским Союзом и странами – участницамиВосточногопартнерствазакрепляютсявСоглашениях о партнерстве и сотрудничестве. Документ относительно взаимоотношений ЕС и стран Восточной Европы предусматривает возможность заключения в будущем Соглашений об ассоциациях, которые могут стать ответом на стремление стран – участниц ЕПД установить более тесные отношения с ЕС.

145

Рассматриваемый документ также содержит определенные принципы и ориентиры действий Европейского Союза и одновременнопредусматриваетихвозможноеизменениеиликорректировку с учетом возможных изменений. Так, в документе содержатся определенные ориентиры действий относительно постепеннойинтеграциивэкономикуЕС1; мобильностиибезопасности2; энергетической безопасности3 и энергетической инфраструктуры4; поддержкиэкономическогоисоциальногоразвития.

Отмечается, что Восточное партнерство должно содействовать постоянному укреплению Бакинского процесса.

Заслуживает особого внимания существующий в рамках Восточного партнерства процесс взаимодействия по вопросам Черного моря5. Он предстает в виде регионального проекта синергии (сотрудничества) Европейского Союза с пятью странами – участницами Восточного партнерства, а также России и Турции. Таким образом, Черноморская Синергия охватывает кроме стран – участниц Восточного партнерства еще и государства, связанные с Европейским Союзом другими формами сотрудничества6. Основную цель данного проекта можно опре-

1СОМ(2006)726, СОМ(2007) 774.

2Ibid.

3План действий ЕС относительно энергетической безопасности

исолидарности – COM(2008) 744.Кроме прочего, по-прежнему вызывает озабоченность близкое расположение участков магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транзит углеводородов к зонам конфликтов. Нестабильная ситуация на Южном Кавказе может угрожать энергетической безопасности и самого региона. Мощная грузинская гидроэлектростанция находится в пограничной зоне Абхазии. Грузия осуществляет торговлю электроэнергией с АрмениейиАзербайджаном. ПоставкироссийскогогазавАрмениюосуществляются через территорию Грузии. Магистральный газопровод из Российской Федерации на Балканы проходит по территории Приднестровского региона Молдовы. Эти факторы влияют на уровень доверия инвесторов, на перспективы обеспечения стабильного транзита энергетических ресурсов через Кавказский регион, а также на стратегию ЕС относительно обеспечения поставки энергоносителей из новых источников, расположенных в Центральной Азии.

4COM(2006) 846 final/2, 23.2.2007.

5COM (2007) 160.

6OJ 2000 L/12. Например, заключенное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Россией.

146

делить как разработку совместных решений относительно существующих проблем в странах-участницах, имеющих выход к Черномуморю. Официальнозапущенныйв2008 г. процесспродолжает действовать и по сей день, посредством прямого участия в нем стран-участниц. Черноморская синергия дополняет процесс Восточного партнерства и способствует большему сближению стран-участниц за счет развития регионального сотрудничества в данной области. Таким образом, Черноморская синергия также является частью Европейской политики добрососедства. Кроме прочего, Черноморская синергия ставит выполнение следующих приоритетных задач в Черноморском регионе: поддержка развития и осуществления демократических и экономических реформ; поддержка и содействие стабильному развитию; содействие осуществлению практических проектов в областях, представляющих совместный интерес; проведение совместных скоординированных мероприятий в рамках региональных совместных программ; поощрение мирного урегулирования конфликтов в регионе1. Поставленные в ЧерноморскойсинергиизадачибудутосуществлятьсязасчетЕдиногоинструментаполитики добрососедства, а такжеза счетпартнеров.

На сегодняшний день разработанные совместно Европейским Союзом и странами – участницами ЕПД Восточного партнерства конкретные ориентиры действий закрепляются в актах мягкого права, а именно – планах действий.

Уже при начальном анализе данных документов становится очевидным шаблонный подход при их составлении, хотя со стороны Союза особо подчеркивается применение четко выраженного индивидуального подхода к каждой стране-участнице. Конечно, никто не оспаривает того, что каждый отдельно взятый документ содержит определенное количество «индивидуальных» положений, но вызывает интерес только их количество.

Итак, ориентиры действий, закрепленные в планах действий2, подразумевают более тесные взаимовыгодные отноше-

1Joint Statement of the Ministers of Foreign Affairs of the countries of the European Union and of the wider Black Sea area. – Kiev, 2008.

2COM (2004) 373 final.

147

ния между ЕС и странами-участницами, выходящие за рамки сотрудничества, нацеленные на углубление экономической интеграции и политического сотрудничества, содействие стабильности и безопасности. Данные цели основаны на признании и уважении общих ценностей, включая признание и поддержку суверенитета, территориальной целостности и нерушимости международно признанных границ в соответствии с международными и европейскими нормами и принципами, а также на поддержке реализации политических, экономических и институциональных реформ. Особо отмечается, что любое нарушение этих норм и принципов любой из сторон, определенных планом действий, ведет к немедленному приостановлению его действия.

Примечательноследующее: Союзотмечает, чтоуровеньглубины взаимодействия между сторонами будет зависеть именно от степени приверженности и соблюдения страной – участницей Восточного партнерства общих ценностей. Таким образом, наглядно видна тенденция Союза во всех документах, будь то нормативно-правовые документы или документы политического характера, определенным образом переложить весь груз построения углубленных отношений на плечи третьей страны.

Как уже отмечалось, минимальный срок планов действий составляет три года с возможной дальнейшей пролонгацией. Это положение говорит о существующем приоритете сотрудничества Союза со странами Восточного партнерства, а именно– остремлениидальнейшегопостроениятесных, привилегированных отношений.

Примечательно, что планы действий закрепляют новые возможные перспективы сотрудничества. На основе проведенного анализа планов действий можно сделать вывод, что по многим положениям эти новые сферы партнерства и сотрудничества для стран Восточной Европы являются схожими, а зачастую данные положения вообще копируют друг друга.

Так, общими для всех являются положения, закрепляющие:

– возможность усиления сотрудничества, включая возможность участия на внутреннем рынке ЕС и постепенного участия в ключевых аспектах определенных программ и политик ЕС;

148

–модернизация в области политического сотрудничества, посредством развития механизмов политического диалога относительно вопросов безопасности, затрагивающих интересы обеих сторон;

–углубление торгово-экономических отношений; предоставление условий для сближения законодательств в экономическом аспекте;

–увеличениефинансовойподдержкиЕСдлямер, определенных в плане действий в отношении каждой страны-участницы.

Каждое из вышеперечисленных положений является очень емким по своему внутреннему содержанию, что дает возможность включения дополнительных мер сотрудничества.

Вто же время, определяя новые перспективы сотрудничества, Союз не забывает и про национальный аспект, свойственный каждой третьей стране. Так, в отношении Азербайджана учитываются положения по поддержке урегулирования постконфликтного восстановления, связанного с действиями в Нагорном Карабахе1 В отношениях с Молдовой2 отмечается перспектива дальнейшего углубления торгово-экономических связей. Стоит отметить, что отнесение тех или иных направлений сотрудничествакновымвозможнымсферамвзаимодействияво многом определяются тем, на какой стадии развития они находятся в данный момент, на каком этапе становления находятся сейчас.

Помимо этого, в планах действий особо выделяются ключевые аспекты сотрудничества, которым должно быть оказано приоритетное внимание. То есть, особо выделяются важнейшие положения данного документа, а именно – подчеркиваются сферы углубленного сотрудничества, которые также определяются для каждой страны-участницы Восточного партнерства с учетом ее специфических особенностей. В отношении Армении, Азербайджана и Грузии3 такие ключевые положения

1COM(2006) 637 final.

2COM/2004/0787 final.

3Devdariani, J., Hancilova, B. Georgia’s Pankisi Gorge : Russian, US and European Connections. – Brussels: Centre for European Policy Studies. – 2004. – Р. 10–11.

149

взаимодействия с ЕС в рамках ЕПД даже выделены в «приоритетные положения», тем самым отмечая их первостепенность и значимость. СамымипродвинутымивзаимоотношениямивсветеЕПДвВосточнойЕвропеявляютсяотношенияСоюзасУкраиной. Именно здесь имеется самый большой и разработанный комплекс легальных документов, в которых как раз закреплены не только ключевые точки взаимного сотрудничества, методы их исполнения, но также большое количество других разнообразных положений. Стоит, конечно же, в данном контексте упомянуть про Беларусь. Отношения с данным государством складываются особым, сильно отличающимся от отношений с другими странами Восточной Европы образом. И именно по этой причине, на данный момент не существует отдельного документа, как план действий, в отношении Беларуси. О самих отношениях между Союзом и Беларусью и о причинах отсутствия плана действий будет сказано ниже.

Стоит отметить, что так называемые ключевые аспекты закрепляются в планах действий по отраслям их направленности. Нельзя не заметить, что Союз, стараясь как бы прибегать к так называемому абсолютно дифференцированному подходу к каждойстране-участнице, впланахдействийвсеженеперестает использовать однотипные положения. Даже в определении ключевых аспектов сотрудничества есть определенные, очень схожие позиции. Также при анализе данных положений можно сделать вывод, что основные направления взаимодействия все же зачастую совпадают1. В отношениях со странами Восточной Европы посредством планов действий закрепляются основы расширения сотрудничества в сфере юстиции, свободы и безо-

1 Так, можно назвать основные «блоки» первостепенного сотрудничества Союза со странами Восточной Европы, закрепленные в планах действий. К ним относятся: укрепление, а где-то дальнейшее продвижение, демократии в стране; установление и закрепление верховенства закона; содержатся различные положения относительно судебных реформ; закрепляются положения, направленные на улучшение делового и инвестиционного климата; особо выделяются положения относительно прав человека; закрепляется экологическое сотрудничество, защита окружающей среды; административное реформирование.

150