Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

Вместе с тем, уже сейчас СПС не отражает в полной мере ни тех существенных изменений, которые произошли в странах СНГ, в ЕС и в мире, ни опыта достигнутых результатов и новых задач их сотрудничества.

1.В странах СНГ созданы основы рыночной экономики и политической демократии; многие страны СНГ вступили в период экономического роста, продвижения к социальной и политической стабилизации. Кроме того, некоторые из стран СНГ вступили в ВТО.

2.В рамках ЕС построен экономический и валютный союзы, введена единая валюта – евро, число его членов увеличилось с 15 до 27, созданы механизмы общей внешней политики

иобщей политики безопасности и обороны.

3.Человечество убедилось в том, что холодная война сменилась не согласием и миром между народами, а новой волной насилия, принявшего формы региональных войн, этнических конфликтов, международного терроризма, транснациональной преступности.

4.Отношения партнерства и сотрудничества с ЕС стали повседневной практикой.

В различных странах СНГ идея пересмотра СПС воспринимается по-разному. Одни вполне удовлетворены состоянием отношений с ЕС и не желают что-либо менять в СПС. Другие, напротив, исходят из того, что новые вызовы требуют и новых подходов, и откладывать пересмотр СПС «на потом» было бы близоруко.

За прошедшие 10 лет страны СНГ стали еще более непохожи друг на друга. На сегодняшний день сам термин «новые независимые государства» утратил свою актуальность. Кроме того, по моему мнению, появление некого шаблона в виде договорной модели СПС изначально было не совсем правильно. Нельзя заключать идентичные по содержанию соглашения с Молдовой и с Арменией, с Украиной и с Узбекистаном, потому что эти страны имеют между собой мало общего, кроме того, чтоонивходиливсоставСССР. Практикаприменениясоглашений о партнерстве и сотрудничестве демонстрирует, что реально эти документы действуют только в России и Украине и при-

31

меняются там судами1. СПС с Россией применялся также и Судом Европейских сообществ в деле “Simutenkov”2.

Варианты модернизации договорной основы отношений между ЕС и странами СНГ. Относительно дальнейшей судьбы СПС возможны четыре варианта договорного оформления отношений между ЕС и странами СНГ после 2007–2009 гг.

1.ПродлениедействияСПС, какэтопредусмотреновсамих Соглашениях, вплоть до того времени, когда Стороны сочтут целесообразным заменить его новым соглашением.

2.Внесениеизмененийидополненийвсуществующийтекст Соглашения, учитывающих современный уровень сотрудниче- стваиреальныеперспективыразвитияотношенийна10–15 лет.

3.Подготовка нового соглашения, которое полностью заменит СПС.

4.Замена СПС несколькими секторными билатеральными соглашениями.

Третий вариант уже избран Россией. В прошлом году Россия вышла с инициативой заключения нового базового соглашения с Европейским Союзом, которое бы своими положениями заменило существующее СПС. В целом данная инициатива получила поддержку у европейских партнеров. Переговоры

оновом Соглашении начались в 2008 г., однако нерешенность ряда проблем, а особенно членства России в ВТО, делают сомнительным необходимость нового соглашения3. Не проще ли тогда внести изменения в существующее СПС? Тем более, что проект такого сценария развития событий уже обсуждался среди экспертов4.

1Petrov R., Kalinichenko P. The Europeanization of Third Country Judiciaries through the Application of the EU Acquis: the Cases of Russia and Ukraine // International and Comparative Law Quarterly. – 2011. – Vol. 60.

2Case C-265/03 Igor Simutenkov v Ministerio de Educación y Cultura, Real Federación Española de Fútbol // ECR [2005] I–5961.

3Kalinichenko, P. Problems and Perspectives on Modernizing the Legal Background to the EU-Russia Strategic Partnership // European Integration Without EU Membership / Eds. F. Maiani, R. Petrov, E. Mouliarova // EUI Working Paper. MWP. – 2009. – Vol. 10. – P. 76.

4Концепция модернизации СПС между Россией и ЕС и заключения Соглашения о продвинутом партнерстве, учреждающем ассоциацию.

32

Третий вариант могут избрать для себя страны, включенные в Европейскую политику добрососедства1 и охватываемые инициативой Восточного партнерства2 – это Украина, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан. Для этих стран ЕС недвусмысленно предлагает обновить отношения на основе соглашений об ассоциации. Европейская политика добрососедства и Восточное партнерство сопутствуют и стимулируют к переоформлению договорно-правовой базы отношений стран СНГи ЕС3.

В научной литературе широко обоснована точка зрения, что СПС весьма схожа в своих положениях с тремя типами соглашений об ассоциации4, которые имеют разные названия и содержание: Европейское соглашение (для стран ЦВЕ), Соглашение об ассоциации и стабилизации (для Западных Балкан), Европейско-Средиземноморское соглашение (для стран Южного Средиземноморья). В первой статье каждого из этих документов говорится, что «настоящее соглашение устанавлива-

1Европейская политика добрососедства (ЕПД) распространяется на Украину, Молдову, Грузию, Армению и Азербайджан, а также гипотетически – на Беларусь. В рамки ЕПД включены также страны так называемого Евросредиземноморья – Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Марокко, Палестинская Автономия, Сирия и Тунис, а также гипотетически Ливия. Цели и принципы Европейской политики добрососедства определены сегодня в ряде документов ЕС: Communication from the Commission to the Council and European Parliament ‘European Neighborhood Policy – Strategy Paper’ // COM(2004) 373; Communication from the Commission to the Council and European Parliament ‘On strengthening the European Neighborhood Policy’ // COM(2006) 726.

2Communication from the Commission to the European Parliament and the Council – Eastern Partnership // COM(2008) 823 final.

3Трубачева, К.И. Правовые основы реализации политики добрососедства Европейского Союза : дис. … к.ю.н. – М., 2011. – С. 10.

4Например, см. : Калиниченко, П.А., Кашкин, С.Ю. Гармонизация законодательства России и Европейского Союза как ключевой компонент их эффективного взаиморазвития в XXI веке // Право и государ-

ство. – 2005. – № 4. – С. 25; Petrov, R. The Partnership and Co-operation Agreements with the Newly Independent States // Handbook on European Enlargement. A Commentary on the Enlargement Process / Ed. A. Ott, K. Inglis. The Hague, 2002. – P. 177; Микiєвич, М.М. Мiжнародно-правовi

аспекти спiвробiтництва Європейського Союзу з третiми країнами : автореферат дисертацiї на здоб. к.ю.н. – Київ, 1996. – С. 13–14.

33

ет ассоциацию» с ЕС. В Европейских соглашениях о перспективе членства в ЕС говорилось и в преамбулах, и в первых статьях. В первых статьях Соглашений об ассоциации и стабилизации с Македонией, Хорватией и Албанией ничего не сказано об их возможном вхождении в ЕС, но в преамбулах они все же названы потенциальными кандидатами. Что касается Соглашений об ассоциации со средиземноморскими странами, то перспектива их членства в ЕС не рассматривается.

Сдругой стороны, ряд государств СНГ (Украина, Грузия, Молдова) наверняка будут добиваться включения формулировок о возможности членства в ЕС в будущем хотя бы в преамбуле новых соглашений или соглашений об изменении СПС. По нашему мнению, такую возможность нельзя упускать. В то же время, государствам – членам ЕС нужно смягчить свою позицию в данном вопросе. Не нужно отказывать сейчас в том, что может произойти как логический результат интеграции европейских народов через 15 или 20 лет. Отказ в гипотетической возможности присоединения странам СНГ на фоне вступления других бывших республик СССР в ЕС ведет к разочарованию в европейской идее среди населения.

Первый или второй варианты будут приемлемы для Казахстана, Кыргызстана и Узбекистана, а также в перспективе и для Таджикистана. Кроме того, нельзя сбрасывать со счетов возможность нового оформления отношений с Беларусью и Туркменистаном, например на основе облегченного варианта СПС или соглашения о торговле и сотрудничестве.

Сюридической точки зрения, если СПС могут сохранить свое действие в первозданном виде, а современные отношения станут строиться на параллельно существующих соглашениях, то по истечении незначительного периода его положения могутстатьпростоФУС(фактическиутратившимисилу), ареальные отношения будут развиваться на этих нескольких связанных между собой актах. Это приведет к интеграции a la carte, которая имеет место в отношениях между ЕС и Швейцарии сегодня, т.е. четвертому варианту оформления отношений.

Тем не менее, исходя из того, что для большинства стран СНГ практически все разделы и большинство статей СПС нуж-

34

даются в коренной переработке, по нашему мнению, наиболее целесообразными и перспективными являются варианты 2 и 3.

Внаправлениисозданиязонысвободнойторговлииассоциации самым главным отличаем СПС от соглашений об ассоциации является отсутствие в СПС положений о свободном движении товаров, лиц, услуг и капиталов между Сторонами. СПС в большинстве случаев предлагает вместо этого режим наиболее благоприятствуемой нации.

Несмотря на то что некоторые СПС упоминают, как о конечной цели партнерства, о создании зоны свободной торговли (СПС с Россией, СПС с Украиной и СПС с Молдовой), положений о практических шагах в этом направлении ни одно СПС не содержит. Ассоциацияжезиждетсяназонесвободнойторговли.

Соглашения об ассоциации создают особую группу соглашений ЕС с третьими странами. Заключение таких соглашений протекает не на основе положений статьи 218 Договора о функционированииЕвропейскогоСоюза1957 г., анаосновеего ст. 217, положения которой соотносятся с положениями ст. 218,

как lex specialis.

Суд ЕС в своем решении по делу “Demirel” указал, что «Соглашение об ассоциации создает специальные, привилегированные связи с государством, не являющимся членом, которое должно, по крайней мере, в определенной степени участвовать в системе Сообщества»1.

Соглашения об ассоциации предусматривают в большинстве своих положений план-график постепенного (10–12 лет) снижения, вплоть до отмены таможенных пошлин и эквивалентных сборов, отмену количественных ограничений на импортиэкспортиравнозначныхмер, атакжезапретдискриминационного налогообложения в зависимости от места происхождения товаров. Отсутствие подобных положений в СПС создает значительные затруднения для полной реализации целей такого Соглашения.

Ассоциация может и должна стать логическим итогом развитиясовременныхотношенийрядастранСНГ(Украины, Молдовы, Грузии) с ЕС.

1 Case 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd // ECR [1987] 3719.

35

Для стран СНГ, на которых распространяется Европейская политика добрососедства, ситуация с дальнейшим развитием договорно-правовой базы с ЕС складывается несколько сложнее1. Этим странам ЕС предлагает взамен СПС заключить Соглашение о соседстве или некое «Продвинутое соглашение». Вместе с тем, как отмечается в документах инициативы «Восточное партнерство», эти соглашения будут являться соглашениями об ассоциации, учреждающими зону свободной торговли, но не предусматривающими дальнейшего членства в ЕС2.

Еще только с зарождением европейской политики добрососедства голландский юрист К. Хиллион отметил, что Соглашения о добрососедстве вполне могут стать разновидностью соглашений об ассоциации3. Этот вывод он делает, во-первых, исходя из того, что со странами Евросредиземноморья, на которые распространяется ЕПД, заключены Соглашения об ассоциации. Соответственно, заключение со странами Восточной Европы соглашений иного характера будет вносить диспропорцию в ЕПД. Во-вторых, К. Хиллион указывает, что установление ассоциации было бы логично ввиду схожести положений СПС с уже прекратившими свое действие Европейскими соглашения об ассоциации. Тем более, что на практике факт схожести данного рода соглашений был констатирован в Решении Суда Европейских сообществ по делу “Simutenkov”4. В согла-

1Cremona, M. The European Neighbourhood Policy as a Framework for Modernization // European Integration Without EU Membership / Eds. F. Maiani, R. Petrov, E. Mouliarova. EUI Working Paper. MWP. 2009. – Vol. 10. – P. 5–16.

2Communication from the Commission to the European Parliament

and the Council-Eastern Partnership // COM(2008) 823 final. – P. 4–5.

3Hillion, C. Mapping-Out the New Contractual Relations between the European Union and its Neighbours : Learning from the EU – Ukraine ‘Enchan-ce Agreement’ // European Foreign Affairs Review. – 2007. – Vol. 12. – P. 174.

4Hillion, C. Case note: “Case C-265/03 Igor Simutenkov v Ministerio de Educación y Cultura, Real Federación Española de Fútbol [2005] ECR I-2579” // Common Market Law Review. – 2008. – Vol. 45. – P. 815–833; Ка-

линиченко, П.А. Защита прав российских частных лиц в Европейском Союзе в контексте Решения Суда ЕС по делу Симутенкова // Закон. – 2008. – №1. – C. 219; Энтин, М.Л., Келлерманн, А. ПрактикапримененияСоглашенияопартнерствеисотрудничестве: новоеразвитие// Московский журнал международного права. – 2005. – № 3. – С. 151–175.

36

шения о добрососедстве ничто не мешает внести положения о практических мероприятиях по созданию зоны свободной торговли, реализации свободы движения лиц, учреждения и оказания услуг, а также движения капиталов и платежей. И такое соглашение в итоге было разработано и готово к подписанию в ходе переговорного процесса с Украиной в 2008–2011 гг.

В этой связи необходимо отметить, что документы о Восточном партнерстве противопоставляют его стратегическому партнерству с Россией. Стратегическое партнерство ЕС и России развивается параллельно с европейской политикой добрососедства, базируясь при этом на схожих принципах и подходах. Стратегическое партнерство России и ЕС подразумевает создание четырех общих пространств между Россией и ЕС:

–общего экономического пространства;

–общегопространствасвободы, безопасностииправосудия;

–общего пространства внешней безопасности;

–общего пространства науки и образования, включая культурные аспекты.

Поэтапное построение четырех общих пространств должно стать главной идеей будущего Договора (Соглашения) о стратегическом партнерстве между Россией и ЕС, который заменит СПС. Это не будет соглашение об ассоциации, однако в нем будет отражена идея развития общего экономического пространства на основе «зоны свободной торговли плюс». Вместе с тем, вызывает сомнение существующая в западной литературе гипотеза, что положения ст. 8 Договора о Европейском Союзе 1992 г., определяющая компетенцию Союза в сфере политики добрососедства, может стать основой для заключения нового базового соглашения с Россией1.

Для других стран СНГ, если не подвергать СПС изменениям, сохранится прежняя формула взаимоотношений «партнерство и сотрудничество». Действующие Соглашения до конца свой потенциал еще не реализовали и еще вполне применимы на ближайшие пять лет. Тем более, что сейчас до конца не

1 Van Elsuwege, P., Petrov, R. Article 8 TEU: Towards a New Generation of Agreements with the Neighbouring Countries of the European Union? // E.L. Rev. – 2011. – P. 36.

37

ясно, готовы ли некоторые партнеры подписать амбициозное соглашение, предусматривающее более ответственные и широ- киевзаимныеобязательстваиз-заглубокихразногласийпоряду важных вопросов их внутренней и внешней политики и все еще существующего дефицита взаимного доверия.

С другой стороны, необходимость расширения рамок СПС сегодня ощущается и в странах Центральной Азии. Так, казахский специалист Байзакова К.И. применительно к Казахстану и Кыргызстану отмечает, что «после десятилетия сотрудничества, дальнейшие развитие партнерских отношений требует углубления политико-правовой базы имеющихся соглашений

сучетом особенности каждой страны»1. Неудовлетворенность существующейюридическойбазойвотношенияхЕСсостранами Центральной Азии высказывают и некоторые европейские эксперты2.

Всеэтоговоритиотом, чтонельзяотвергатьидеюзаключения вместо СПС простого соглашения о сотрудничестве, по подобию соглашений, заключаемых ЕС с латиноамериканскими странами, государствами Африки, Латинской Америки и Океании. Этот вариант может быть использован для Туркменистана.

Что касается Беларуси, то будущее этой страны, независимо ни от чего, всегда будет за интеграцией. Это предопределено географически и исторически, но самое главное – ее экономическими потребностями. Сегодня, несмотря на отсутствие договорной базы с ЕС, политическую изоляцию и санкции, Беларусь продолжает гармонизацию своих внутренних стандартов со стандартами ЕС. Госкомстат Беларуси воплотил в законодательстве этой республики положения почти полсотни директив и регламентов ЕС. По нашему мнению, договорная база

сБеларусью должна носить упрощенный характер (облегченный вариант СПС) на основе экономических положений. При

1Байзакова, К. Политико-правовые основы сотрудничества Европейского Союза с государствами Центральной Азии // Analytic. – 2003. – № 3. – С. 29.

2Warkotsch, A. The European Union’s Democracy Approach in Central Asia: On the Right Track? // European Foreign Affairs Review. – 2009. – Vol. 14. – P. 260.

38

этом ни в коей мере не нужно отказываться от содействия развитию идей демократии, уважения прав человека и господства права в этой стране.

Аналогичный вопрос возникает в связи с инициативой ЕС подключить Республику Беларусь к Восточному партнерству1. Характер данных политических уступок со стороны ЕС требует отдельного политико-правового анализа, поскольку, как известно, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Беларусью и ЕС не вступило в силу, и никакого другого юридического документа, говорящего об отношениях партнерства между ними, нет. Можно только надеяться, что ЕС серьезно намерен двигаться от бесполезной конфронтации к позитивному диалогу в отношениях с Беларусью. С другой стороны, партнерские отношения с современной Беларусью будут означать косвенное признание со стороны ЕС стремления режима Президента Лукашенко к демократии и господству права, что, мягко говоря, далеко от реального положения вещей. Юридически правильнее было бы для ЕС сначала обратиться к формату торгового сотрудничества с Беларусью, а только потом заводить разговор о партнерстве.

Экономическое сообщество стран-соседей v Содружество Независимых Государств? Являясь частью одной куль-

турно-цивилизационной системы, европейская часть СНГ и Европейский Союз неотделимы политически и неразрывны экономически. Вместе с тем, проблемы интеграции на постсоветском пространстве очень хорошо известны. Как бы то ни было, неприятно сознавать, но большинство республик бывшего СССР – это слабые экономически и отсталые страны континента. Само СНГ было создано для облегчения экономической дезинтеграции после распада СССР и не несет какого-либо серьезного интеграционного потенциала.

Другое дело – Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Оно было создано в 2000 г. и включает в себя сегодня шесть государств-членов – Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россию, Таджикистан, Узбекистан и три государства-

1 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council – Eastern Partnership. P. 4.

39

наблюдателя – Армению, Украину, Молдову. ЕврАзЭС, по мнению некоторых исследователей, позиционирует сегодня себя как некий элитарный клуб стран СНГ1.

Сегодня ЕврАзЭС невозможно рассматривать в отрыве от Договора о создании единой таможенной территории и формированиитаможенногосоюза2007 г. идокументовоЕдиномэкономическом пространстве, а также подписанных осенью 2011 г. международных договоренностей о создании Евразийской экономической комиссии и о создании зоны свободной торговли. Нет сомнений, что ЕврАзЭС – это наднациональная организация, так как для интеграции в области таможенного дела необходимы наднациональные полномочия, имеющие своим подобием таможенный союз в рамках ЕС2.

Не все бывшие республики СССР и страны СНГ участвуют в ЕврАзЭС. Кроме того, не все участники ЕврАзЭС являются членами ВТО. Кроме того, не все участники ЕврАзЭС признаются странами с рыночной экономикой. Это предопределяет тот факт, что в основных мероприятиях ЕврАзЭС участвует только ограниченный ряд государств, обладающих схожим статусом. Так, в Таможенном союзе ЕврАзЭС участвуют страны с рыночной экономикой, не являющиеся членами ВТО (Россия, Беларусь, Казахстан). Напротив, три страны ВТО (Армения, Украина, Молдова) обладают статусом наблюдателя в ЕврАзЭС. Следует отметить, что у ЕврАзЭС отсутствует и общая торговая политика, защитные меры в торговле устанавливаются исключительно на национальном уровне3.

В этой связи руководство России и других стран ЕврАзЭС поставили на повестку дня еще более амбициозный проект – создание Евразийского союза. Интесифицировать этот процесс

1Евразийское экономическое сообщество : правовые и экономические основы / под ред. А.И. Манжосова. – М., 2004. – С. 263.

2Косилкин, С.В. Правовой статус интеграционных объединений государств-участников СНГ : автореферат дис. … канд. юрид. наук. –

М., 2003. – С. 21.

3Жамкочьян, С.С. Использование европейского опыта антидемпингового регулирования в формировании политики защиты экономическихинтересовРоссии// СтатьядоступнавИнтернетепоадресу: <http://www.eulaw.edu.ru/documents/articles/zhamkochjan.htm>

40