Европейский Союз на постсоветском пространстве. Право, интеграция, геополитика. Монография

1.В организационных и финансовых вопросах ЕС и России сегодня существуют:

– Соглашение между Комиссией Европейских сообществ и Правительством СССР об учреждении, привилегиях и иммунитетах представительства Комиссии Европейских сообществ в

СССР, подписанное 8 февраля 1991 г.;

– Соглашение в форме обмена письмами между ЕЭС и

СССР о кредитных гарантиях для экспорта сельскохозяйственных товаров и продуктов питания из Сообщества в СССР, подписанное 26 ноября 1991 г. и применяемое в России в соответствии с Дополнительным соглашением в форме обмена письмами между ЕЭС и РФ о кредитных гарантиях для поставки сельскохозяйственных товаров и продуктов питания из Сообщества

вРоссию1, которое было подписано и вступило в силу 11 фев-

раля 1992 г.;

– Рамочное соглашение между Российской Федерацией и Европейским инвестиционным банком, регулирующее деятельность Банка в Российской Федерации, заключенное в Москве 6 декабря 2002 г.2;

– пять однотипных двусторонних соглашений, заключенных в Стокгольме 18 ноября 2009 г. между Правительством РФ и Европейским сообществом о финансировании и реализации программ приграничного сотрудничества «Карелия», «Коларктик», «Литва – Польша – Россия», «Эстония – Латвия – Россия», «Юго-Восточная Финляндия – Россия»3.

2.В сфере торговли ЕС и Россия заключили:

–Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле текстильными товарами от

23 июля 1998 г.;

–Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле некоторыми изделиями из стали от 26 октября 2007 г.4;

1OJ L 64, 10.3.1992. – Р. 23–24. В России опубликовано не было.

2СЗ РФ. – 20.02.2006. – № 8. – Ст. 856.

3СЗ РФ. – 27.06.2011. – № 26. – Ст. 3653–3657.

4OJ L 300, 17.11.2007. – Р. 52. В России опубликовано не было.

71

–Соглашение в форме обмена письмами между Правительством РФ и Европейским сообществом, устанавливающее систему двойного контроля без количественных ограничений в отношении экспорта некоторых изделий из стали из Российской Федерации в Европейское сообщество от 30 июля 2003 г.1

3. В сфере окружающей среды и использования биологических ресурсов пока существует только Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море, которое было подписано в Брюсселе 28 апреля 2009 г.2

Следует отметить, что положения СПС открывают значительнобольшевозможностейдлясотрудничествамеждуРоссией и ЕС в области окружающей среды и дают возможность как для заключения полномасштабного секторного соглашения в этой сфере, так и для участия России в отдельных проектах ЕС, например в деятельности Европейского агентства по окружающей среде. К сожалению, этот потенциал пока не реализован.

4. В правоохранительной сфере между ЕС и Россией подписаны следующие секторные соглашения:

–Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (подписано в г. Сочи 25 мая

2006 г.)3;

–Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза (г. Сочи, 25 мая

2006 г.)4;

–Соглашение о сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейской полицейской организацией (подписано в Риме 6 ноября 2003 г.)5

1БМД, 2004. – № 3. – С. 38.

2OJ L 129 , 28.05.2009. – P. 1. В России документ опубликован не

был.

3OJ L 129, 17.5.2007. – Р. 40–60; СЗ РФ. – 04.06.2007. – № 23. – Ст. 2693.

4OJ L 129, 17.5.2007. – P. 27–34; СЗ РФ. – 04.06.2007. – № 23. – Ст. 2694.

5БМД, 2004. – № 3. – С. 58–62.

72

Вданнойсфересегоднятакжеширокообсуждаетсявозможность заключения Соглашения о безвизовом режиме в отношениях ЕС и России, Соглашения о наркопрекурсорах, а также анализируются возможности новации соглашения об участии России в деятельности Европола и заключения соглашения о сотрудничестве в правоохранительной сфере, предусматривающего сотрудничество России с Европолом, Евроюстом и другими европейскими правоохранительными структурами.

5.В области внешней безопасности Россия и ЕС заключили также три соглашения:

– Соглашение между Российской Федерацией и Европейским Союзом относительно участия Российской Федерации в Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине, которое было подписано 24 июля 2004 г. путем обмена письмами между представителями Совета ЕС и России1;

– Соглашение между Российской Федерацией и Европейским Союзом об участии Российской Федерации в военной операции Европейского Союза в Республике Чад и в Центральноафриканской Республике (ЕУФОР Чад/ЦАР), заключенное 5 ноября 2008 г. в Брюсселе2;

– Соглашение между Правительством Российской Федерацией и Европейским Союзом о защите секретной информации, подписанное 1 июня 2010 г. в Ростове-на-Дону3.

6.В области науки и технологий ЕС и Россия заключили 31 ноября 2000 г. в Брюсселе Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в областинаукиитехнологий4. Соглашениебылозаключенонапервоначальный срок до 31 декабря 2002 г. при возможности последующей пролонгации на пятилетний период. Соглашение 2000 г. пролонгировалось дважды – сначала в соответствии с

Соглашением о возобновлении действия Соглашения меж-

1OJ L 197, 5.8.2004. – Р. 38–41. В России документ опубликован не был.

2OJ L 307, 18.11.2008. – Р. 16–20. В России документ опублико-

ван не был.

3OJ L 155, 22.6.2010. – Р. 57.

4OJ L 299, 28.11.2000. – Р. 14; БМД 2001. – № 11. – С. 68.

73

ду Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий, подписанного 6 ноября 2003 г.1, а затем на основе обмена нотами, совершенного в 2009 г. Соответственно действие Соглашения 2000 г. было продлено до 2014 г.

Конечно же, Соглашение 2000 г. устарело на сегодняшний день и требует обновления. В конце 2010 г. под эгидой Министерства образования и науки России был подготовлен проект нового Соглашения между Россией и Европейским Союзом о сотрудничестве в области науки и технологий. Проект призван дать новый виток партнерству в этой сфере, создав механизм ассоциации России с рамочными программами ЕС по научным исследованиям, технологическому развитию и демонстрационной деятельности, и, в частности, с Седьмой рамочной программой ЕС по научным исследованиям, технологическому развитию и демонстрационной деятельности. Предполагается, что новое соглашение между ЕС и Россией в данной сфере будет заключено в 2012–2013 гг.

К соглашениям, заключенным между ЕС и Россией в сфере науки, тесно примыкает несколько соглашений, заключенных Россией с Евратомом и Европейским космическим агентством в соответствующих областях исследований, так как обе из упомянутых европейских структур так или иначе контролируются Союзом, а заключения соглашений между ними и Россией предусмотрены СПС.

1 OJ L 299, 18.11.2003. – P. 20; БМД 2004. – № 8. – С. 70.

74

ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛИТИКИ ДОБРОСОСЕДСТВА ЕС

§1. Особенности компетенции ЕС

вобласти внешних действий

Со времени своего образования Европейские сообщества претерпели значительные изменения, и сейчас созданный в 1992 г. на их основе Европейский Союз (ЕС) занимает одно из важнейших положений в глобализирующемся мире. Европейский Союз – интеграционная организация, главной целью которой служит построение тесного союза европейских народов. Формирование Европейского Союза происходило постепенно, и на данный момент в его состав входят 27 государств-членов1. Постепенные этапы включения новых государств-членов наглядно демонстрируют тенденцию расширения сначала Европейского сообщества, а теперь уже и самого Союза.

В условиях интеграции и глобальных процессов, происходящих в мире, Европейский Союз как яркий и наиболее успешный пример интегрированности в Европе вызывает возрастающий интерес у многих исследователей. Исходя из того, что в основе любой интегрированности лежит право, это еще более обуславливает повышение требований к оптимизации и более четкому оформлению норм правового регулирования подобных положений, особенно в рамках международного права.

Европейская политика добрососедства (ЕПД) представляет собой специальную систему построения взаимоотношений между Европейским Союзом и его соседями на Востоке и Юге от современных границ. В настоящее время ЕПД является неотъемлемой и довольно значимой частью проводимой Союзом его внешней политики2. Европейская политика добрососед-

1На данный момент в состав Европейского Союза входят: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, Чехия, Швеция и Эстония.

2Case 181/73, Haegeman v Belgium // ECR [1974] 449. Par. 5.

75

ства, в свою очередь, предстает довольно сложным направлениемдеятельностиЕСпосвоемувнутреннемусодержанию, которая использует большой набор специфических инструментов и средств для реализации собственного массива целей1. Что же касается внешних отношений Европейского Союза относительно третьих стран, то можно в качестве примера такой сложности привести тенденцию их оформления посредством заключения смешанных соглашений2, условия заключения которых отличаются специальными нормами и правилами3. Степень взаимодействия между нормами международного права и нормами права Союза предстает очень значимым фактором, отчасти это является признаком правового самосознания Союза, что ранее требовало более четкого отграничения от норм традиционного международного права4. Именно поэтому такие соглашения предусматривают специальный комплекс особых мер сотрудничества, направленных на их осуществление, хотя и не всегда поставленные цели могут быть достигнуты в полном объеме5.

Юридическая база ЕПД основывается на соглашениях, заключаемых, с одной стороны, Союзом, а с другой стороны – третьей страной – участницей политики добрососедства. Возможность заключения подобных соглашений предусматривается непосредственно в первичном праве Европейского Союза, а именно в учредительных договорах: Договоре о Европейском

1Cremona, M., Meloni, G. The European Neighbourhood Policy: A Framework for Modernization? // EUI Working Paper LAW № 2007/21. – Р. 3.

2Leal-Arcas, R. The European Community and Mixed Agreements // 6 European Foreign Affairs Review. – 2001. – Vol. 6. – Р. 483-51.

3Koutrakos, P. EU International relations law. – London : Hart Publishing, 2006. – Part II. – Р. 135.

4Timmermans, С. The EU and Public International Law // 4 European Foreign Affairs Review, 1999. – Pp. 181–189; Cremona, M. External Relations of the EU and the Member States: Competence, Mixed Agreements, International Responsibility, and Effects of International Law // EUI Working Paper LAW. – No. 2006/22. – Р. 25–26.

5Vahl, М. International agreements in EU Neighbourhood policy. – Stockholm, 2006. – Р. 3.

76

Союзе 1992 г. и Договоре о функционировании Европейского Союза. Кроме того, главные органы ЕС (институты)1 так или иначе задействованы в регулировании и осуществлении внешней политики ЕС, в том числе и политики добрососедства. Таким образом, такие заключенные соглашения оказывают прямое и непосредственное влияние на право самого ЕС. Именно исходя из данного положения, Суд Европейского Союза признал их «неотъемлемой» частью законодательства Союза. Это, в свою очередь, дает основания для признания их существенной роли в осуществляемой Союзом внешней политики.

Дальнейшему развитию внешних отношений Европейского Союза, втомчислеивотношениитретьихстран, способствовало принятие Лиссабонского договора 2007 г. Закрепленные Договором нормы получили свое отражение во всех направлениях деятельности Союза на международной арене, а также в проводимой им Европейской политике добрососедства.

ОсобенностикомпетенцииЕСвобластивнешнихдействий2 все четче становятся отдельным предметом исследований многих ученых, мнения которых довольно часто различаются, что можно заметить в научной литературе. Может быть, именно благодаря этому, с одной стороны, становится немного легче понять картину особенностей компетенции ЕС в области внешних действий. С другой стороны, необходимо изучить большое количество разного материала, как научного, так и собственно юридического, так как каждый автор при анализе какого-либо вопроса опирается на определенные, отобранные именно им, факты.

Компетенция Европейского Союза – это совокупность его предметов ведения и полномочий3. Объем компетенции, в том числе конечно и внешней, неизменно увеличивался на всех эта-

1На данный момент сформировалось семь главных руководящих органовЕС: Европейскийсовет, СоветЕвропейскогоСоюза, Европейская комиссия, Суд Европейского Союза, Европейский парламент, Европейская счетная палата и Европейский центральный банк.

2Bourgeois, J.H.J. External relations powers of the European Community // Fordham International Law Journal, 1999. – Vol. 22. – Р. 172

3Право Европейского Союза : учебник для вузов. – 2-е изд. / под ред. С.Ю. Кашкина. – М. : Юрист, 2009. – С. 167.

77

пах истории ЕС и продолжает увеличиваться и в настоящее время.

Европейский Союз не ведет замкнутой жизни в пределах своих границ и осуществляет определенные функции по управлению общественной жизнью на международной арене – осуществляет свои внешние функции и полномочия1, являясь самостоятельным участником международных отношений и единым представителем государств-членов.

ВРимском договоре 1957 г. изначально предусматривалась возможность, или даже необходимость, установления Сообществом взаимоотношений с европейскими и международными организациями, такими, как ООН и ее специализированными учреждениями, ГАТТ/ВТО, Советом Европы, Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Внастоящее время приоритетное значение приобретает вопрос установления и развития в рамках внешнеполитических мероприятий Союза в отношении соседних пограничных государств. Реализация внешней политики ставит приоритетом развитие отношений ЕС с ближним окружением. Проводимая Союзом политика добрососедства, в рамках его внешних полномочий, является закономерным продолжением тенденции расширения и определенным ответом на проблемы, которые были ими вызваны в начале XХI века.

С реализацией внешней компетенции связано большое количество проблем и вопросов. Не существует и не может существоватьединогополноценнодокумента, дающегоответына все вопросы, в том числе даже первостепенные.

Самымпервым, связаннымсосуществлениемвнешнейкомпетенции Союза, возникает вопрос международной правосубъектности ЕС, т.е. способности приобретать и самостоятельно, от своего имени осуществлять права и обязанности и нести ответственность.

Договор о Европейском Союзе в ст. 47 прямо предусматривает, чтоСоюзобладаетправосубъектностью. Крометого, Союз обладает, в том числе, международной правосубъектность. Но

1 Dashwood, A. External relations provisions of the Amsterdam Treaty // Common Market Law Review. – 1998. – Vol. 35. – No. 5. – Р. 1019.

78

она является по своей природе ограниченной со стороны первичного права, а именно п. 5 ст. 3 ДЕС, где предусматриваются четко определенные ценности и интересы Союза, направленные на защиту своих граждан, установление мира, безопасность, устойчивое развитие планеты, солидарность и взаимное уважение народов, свободную и справедливую торговлю, искоренение бедности и защиту прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительное соблюдение и развитие международного права, особенно соблюдение принципов Устава ООН1.

Вэтой связи огромную роль сыграло принятие Лиссабонского договора 2007 г. Именно этот документ основательно закрепил единую правосубъектность Европейского Союза и предоставил четкое и лаконичное закрепление норм, относительно внешнеполитической деятельности в первичном праве Союза. На данный момент внешнеполитическая деятельность Европейского Союза регулируется нормами, закрепленными в ДЕС

иДФЕС в соответствующих разделах и частях.

Всвою очередь, реально понимая важность проводимой внешней политики ЕС, ее формы и методы, и конечно последствия, и особенно с соседними государствами, в первую очередь именно для Союза, Суд в своей практике старается трактовать полномочия Сообщества более широко (за исключением прав человека и участия в МОТ). В соответствии с прецедентным правом Суда2 Союз может заключать международные договоры по любым вопросам, которые урегулированы его внутренним законодательством. Международная правосубъектность Европейского Союза, и, следовательно, осуществление его внешних полномочий являются закономерным продолжением его внутренней компетенции. Право издания определенного нормативного документа по какому-либо вопросу наделяет Союз правом заключения по этому вопросу международного договора.

1Пар. 5 ст. 3 ДЕС.

2Case 22/70, Commission v Council (AETR) // ECR [1971] 263. В

данном деле Суд впервые сделал попытку относительно разграничения внутренней и внешней компетенций ЕС.

79

Договор о Европейском Союзе в своем тексте, а именно в ст. 21, определяет основные принципы и цели внешнеполитической деятельности Союза. Стоит отметить, что закрепленные в ст. 21 ДЕС принципы и цели внешнеполитической деятельности являются основными принципами функционирования ЕС в целом.

Кроме того, ст. 216 ДФЕС гласит, что «Союз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают Договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения либо является необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие»1.

Говоря проще, на основе учредительных договоров создан определенный юридический «загон» внешней компетенции: границы компетенции ЕС. Являясь логическим продолжением внутренних полномочий ЕС, они в подавляющем большинстве случаев продолжают «работать по заданной траектории». Международная правосубъектность всегда ограничена внутренней компетенцией, а заключение международных соглашений или договоров – одно из существенных полномочий в рамках внешней компетенции, и оно в своей реализации также ограничено внутренней компетенцией.

Получается некий замкнутый круг – внешние полномочия исходят из объема международной правосубъектности и международной праводееспособности, которые, в свою очередь, ограничены внутренней компетенцией.

Вопрос объема внешней компетенции Союза неразрывно связан с наличием международной правосубъектности у государств-членов. Конечно, Судопределилпереченьвопросов, по которым Союз носит исключительный характер, тем самым исключив возможность государств-членов самим заключать соглашения с теми же странами и по тем же вопросам. Таким образом, наличие у Союза права заключить международный до-

1 П. 1 ст. 216 ДФЕС.

80