Государственные проверки

исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования,

избежать дублирования функций этих органов.

Нормативно определены следующие типы функций:

регулятивные;

контроля и надзора;

управления государственным имуществом;

оказания государственных услуг.

Административная реформа в узком смысле означает процесс пересмотра функций исполнительной власти, упразднения избыточных функций. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.

Реформа контрольно-надзорных органов должна обеспечить решение следующих

задач:

создание единого правового поля реализации контрольно-надзорных функций со стороны государства;

упрощение разрешительных процедур;

сокращение лицензионных видов деятельности;

передача части функций контроля и надзора на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различных контрольных и надзорных органов всех уровней власти.

Количество лицензируемых видов деятельности должно быть сокращено до минимума, обеспечивающего безопасность. Необходимо наладить мониторинг эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный. Лицензирование ряда видов деятельности следует передать на региональный уровень.

Предстоит распределить компетенцию надзорных органов таким образом, чтобы надзор в отношении одного предмета (совокупность однородных обязательных требований)

осуществлял один орган определенного уровня власти (федерального, регионального,

муниципального).

В настоящее время действует трехуровневая система исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных)

функций и функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

11

Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы,

бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не обладают контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом.

Процесс выработки политики, таким образом, отделен от процесса исполнения политики.

Федеральные службы осуществляют контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение - реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством РФ,

пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.

Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не обладают контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Управляемость функционально специализированной системы исполнительной власти достигается, с одной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти, относительной их автономностью, с другой - соподчинением между органами исполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственных Президенту Российской Федерации, и федеральные агентства по ряду вопросов подчинены федеральным министерствам.

3. Формы государственного контроля

Государственный аппарат контролирует различные сферы деятельности в целях соблюдения безопасности и охраны здоровья граждан, исключения случаев недобросовестной конкуренции, соблюдения специальных норм и правил и т. д.

Органы государственной власти полномочны осуществлять следующие формы контроля: налоговый, бюджетный, таможенный, иммиграционный, санитарно-

эпидемиологический, ветеринарный, экологический, пожарный, энергетический,

радиационный, метрологический, валютно-экспортный, контроль в сфере защиты прав

12

потребителей и благополучия человека, транспортный контроль, банковский и страховой надзор, государственный строительный надзор и др.

К основным видам проверок и контроля, осуществляемых государственными органами относятся:

1)проверки исполнения законодательства по вопросам налогообложения;

2)проверки исполнения законодательства об осуществлении денежных расчетов с населением;

3)проверки, проводимые органами милиции;

4)проверки исполнения законодательства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;

5)экспортный контроль;

6)валютный контроль;

7)таможенный контроль;

8)проверки, проводимые органами государственного пожарного надзора;

9)проверки, проводимые органами Госсанэпиднадзора;

10)надзор на потребительском рынке и в сфере защиты прав потребителей;

11)проверки, проводимые федеральными инспекциями труда.

Полномочия представителей контролирующих органов четко регламентированы.

Субъекты проверки должны не только соблюдать определенные правила поведения, но и разбираться в полномочиях, которыми наделены проверяющие. Знание этих правил поможет избежать типичных ошибок, и смягчит негативные последствия.

4. Как подготовиться к проверке

Перед приходом любого контролера нужно тщательно подготовить как документацию организации, так и ее сотрудников, особенно руководителей и ведущих специалистов, а в первую очередь работников бухгалтерии, которые потенциально могут попасть в круг лиц,

непосредственно общающихся с представителями как налогового, так и любого другого вида контроля.

Инструктаж персонала Для того, чтобы не допустить нежелательного распространения или использования

коммерческой информации кем-то из работников организации, целесообразно определить порядок ее хранения и использования внутренним приказом (распоряжением) организации, а

также назначить должностное лицо, которое будет отвечать за осуществление контроля над выполнением требований внутреннего регламента всеми работниками. Такой специалист

13

должен хорошо представлять себе процедуру проверки, права и обязанности как проверяющих, так и должностных лиц своей организации, иметь соответствующий объем полномочий, определенных внутренним приказом. Наиболее подготовленными к подобной работе, как правило, бывают руководители юридической службы.

В целях избежания предоставления излишней, недостоверной либо непроверенной информации работников организации необходимо подробно проинструктировать по всем ключевым моментам контрольных мероприятий. Работники должны знать, что никто из них не обязан давать никакой информации без согласования с руководителем или назначенным им ответственным лицом. Никакие сведения, вытекающие из деятельности других служб,

подразделений или специалистов, оценке либо освещению в рамках контрольных мероприятий не подлежат. Так, работники бухгалтерии не могут давать пояснений по документам и информации, обрабатываемым, к примеру, работниками отдела логистики или маркетинга.

Внутренний аудит документов Одним из преобладающих методов проверки является изучение документов

бухгалтерского и налогового учета, которыми располагает организация на период проверки.

При этом необходимо учитывать, что проверяющими могут быть истребованы не все документы, имеющиеся в организации, и не неопределенный объем документов. Перечень истребуемых документов должен быть однозначно определен в рамках тематики проводимого контроля.

Содержание в штате каждой организации внутреннего аудитора может быть не всегда целесообразно. Вместе с тем периодическое приглашение специалистов-аудиторов оправдано всегда, особенно перед началом налоговой проверки. Такие проверки позволят выявить пробелы в оформлении документов, факты недоплаты или переплаты налогов. Так,

если выявляется, например, факт недоплаты налогов, то до начала проверки есть возможность произвести корректирующие расчеты и доплатить налоги.

Прибытие проверяющих В момент прибытия проверяющих в организацию должна начаться работа по их

сопровождению и активному совместному участию в проверке.

Любой прибывший контролер обязан представиться, а если это должностное лицо, то он обязан предъявить служебное удостоверение. При этом необходимо не только внешне ознакомиться с содержанием записей в удостоверении, но и зафиксировать его содержание

(снять копию удостоверения). В любом случае необходимо зафиксировать фамилии, имена,

отчества прибывших, точное наименование должностей и подразделений, в которых они проходят службу, номера и даты выдачи удостоверений, сроки действия. Необходимо также

14

выяснить у прибывших номера служебных телефонов того подразделения контролирующего органа, которое они представляют.

Другим документом, подлежащим анализу при первоначальном знакомстве с проверяющими, является решение о проведении проверки. В случае возникновения каких-

либо сомнений или выявления разночтений в представленных документах нелишним будет связаться по служебным телефонам с руководителями прибывших контролеров, для того,

чтобы удостовериться, что данным сотрудникам действительно поручено проведение проверки конкретного субъекта.

Контроль за ходом проверки Во время проверки очень важно зафиксировать нарушения, допущенные

контролерами. В некоторых случаях можно составить акт о нарушениях,

засвидетельствовать которые должны как минимум два лица, в чьем присутствии было допущено это нарушение. Возможно также составление докладной записки. Как говорится: "Все произнесенное исчезает, все написанное остается".

Например. В ходе проверки налоговый инспектор отказался принять документы,

подтверждающие право на не использованную ранее налоговую льготу или неучтенные затраты. В этом случае бухгалтер вправе составить на имя главного бухгалтера

(руководителя организации) докладную и отразить в ней суть конфликта с проверяющим.

Это называется "формирование доказательственной базы". После завершения проверки наличие таких докладных может послужить дополнительным аргументом в переговорах с проверяющими.

Если проверяющий открыто нарушает правовые нормы, такому лицу под роспись (а в случае отказа - с составлением соответствующего акта) может быть вручено письменное обращение, которое можно так и назвать - "требование о соблюдении законодательства". В

обращении указывается: какие нормы закона нарушены и заявляется требование о соблюдении законодательства или прекращении незаконных действий (прекращении проверки и т.п.).

Оперативно-розыскные мероприятия Необходимо довести до работников то, что, в отличие от допроса, опрос, проводимый

сотрудниками милиции, законодательно не обязателен. Если от сотрудников правоохранительных органов в адрес кого-либо из работников поступило предложение прибыть для дачи объяснений (письменно - повесткой либо устно - по телефону), то от такой встречи можно отказаться, сославшись на занятость по работе либо состояние здоровья.

Незнание каких-либо фактов деятельности организации не является нарушением. С другой стороны, для получения большей информации о направлении проверки, иногда имеет смысл

15

присутствовать на таком мероприятии, как опрос (или дача объяснений), только в этом случае лучше больше слушать и меньше говорить.

Допрос (в отличие от опроса) - процедура обязательная. Его проводят сотрудники милиции в рамках возбужденного уголовного дела. И если письменные объяснения,

полученные оперативником в ходе опроса, не могут быть использованы в качестве доказательства в суде, то любое официальное объяснение, полученное в ходе допроса,

следователь может использовать как доказательство против компании, ее руководителя или бухгалтера.

При производстве допроса необходимо предупреждение о том, что приглашенное лицо допрашивается в качестве свидетеля (подозреваемого) в рамках возбужденного уголовного дела. Кроме того, в обязательном порядке должно быть проведено разъяснение его прав и обязанностей, а также может быть составлена подписка о том, что допрашиваемый предупреждается об ответственности за дачу заведомо ложных показаний.

Однако на практике, часто встречается полное пренебрежение к указанным формальностям и достаточно жесткий характер общения, в связи с чем желательно приглашать с собой квалифицированного юриста.

Участие в оформлении итоговых документов Непосредственно после окончания проверки, проверяющие должны составить акт

проверки, а налоговики сначала справку о проведенной проверке, в которой указывается предмет проверки и сроки, в которые она была фактически проведена.

Акт проверки вручается руководителю организации (или его представителю).

Отказываться от подписания акта нецелесообразно, поскольку его правовые последствия подобным отказом изменить нельзя. В случае отказа проверяющими будет сделана на акте соответствующая запись, которая не ослабит его доказательственной силы.

На что же необходимо обратить внимание при подписании акта?

Необходимо чтобы акт не содержал пустых строк или граф. Для того, чтобы впоследствии там не появилась новая информация, все пустые места должны быть прочеркнуты.

Если на момент подписания акта у представителей проверяемой организации имеются возражения по существу, необходимо проставить соответствующую запись при его подписании. При этом не обязательно излагать свои возражения в полном объеме.

Достаточно указать на наличие возражений, которые будут представлены дополнительно.

Не стоит при подписании акта заявлять об обнаруженных в его тексте явных ошибках или расхождениях с фактическими обстоятельствами, даже если это касается неправильного

16

или неточного указания наименования предприятия, фамилий, наименований должностей руководителей, номеров или наименований документов.

Если дело дойдет до судебного оспаривания решения контролирующего органа, акт будет основным доказательством. Поэтому, чем больше в нем будет содержаться ошибок и неточностей, тем меньшей доказательной силой он будет обладать.

Все свои замечания по акту проверки руководитель организации позже сможет изложить в своих возражениях по акту. Именно этот документ начнет формировать доказательственную базу в поддержку позиции субъекта проверки. К письменному возражению могут быть приложены документы или их заверенные копии, подтверждающие обоснованность выдвинутых возражений.

5. Порядок проведения проверок

Общие вопросы государственного контроля урегулированы Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) " (далее – Закон №

134-ФЗ).

ВЗаконе № 134-ФЗ под государственным контролем понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленным федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Государственный контроль проводится на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (за исключением проверок оперативно-розыскного характера). Субъекты проверки должны иметь ввиду, что при отсутствии такого документа все мероприятия по государственному контролю являются неправомерными.

Враспоряжении (приказе) о проведении проверки должны указываться:

номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю;

наименование органа государственного контроля;

фамилия, имя, отчество и должность проверяющего;

наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого проводится проверка;

цели, задачи и предмет проводимой проверки;

правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;

17

дата начала и окончания проверки.

Проверка может проводиться только тем лицом (лицами), которое указано в распоряжении. Распоряжение о проведении проверки предъявляется проверяющим руководителю (индивидуальному предпринимателю) одновременно со служебным удостоверением.

Плановая проверка в отношении одного юридического лица (предпринимателя) каждым органом государственного контроля может быть проведена не более чем один раз в два года. Продолжительность проверки не должна превышать одного месяца (за исключением случаев, связанных с проведением специальных исследований, экспертиз, когда срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на один месяц). В отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю за выполнением обязательных требований к товарам (работам, услугам) может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации. Это ограничение не распространяется на внеплановые проверки и проверки, проводимые органами милиции, органами налогового, таможенного контроля, а также другими органами.

Законом № 134-ФЗ установлено, что органами государственного контроля (надзора) могут проводиться внеплановые мероприятия по контролю в следующих случаях:

получения информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами.

В тех случаях, когда нельзя установить лицо, обратившееся с сигналом в орган государственного контроля, такая информация не может служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.

Во время проведения проверок должностные лица не вправе:

18

проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к их

компетенции;

осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц (предпринимателей), либо их представителей;

требовать предоставления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не относятся к проверке, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;

превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю. Законом № 134-ФЗ установлено также, что проверяемое предприятие признается как

добросовестная организация (индивидуальный предприниматель), что на правовом языке называется презумпцией добросовестности. Определена периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающая полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока, а не столько времени, сколько душе инспектора заблагорассудится.

Особенно важным моментом является требование закона о недопустимости взимания органами государственного контроля платы за проведение проверок, за исключением случаев возмещения расходов на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых были выявлены нарушения.

Проверяющие не вправе требовать с проверяемых уплаты за экспертизу товара, если никаких нарушений выявлено не было. Тем более они не вправе требовать уплаты так называемых благотворительных средств в какие-либо "фонды поддержки". Также недопустимо непосредственное получение органами государственного контроля отчислений от сумм, взысканных по результатам проверок.

По результатам проверочных мероприятий составляется акт установленной формы в двух экземплярах. Один экземпляр акта вручается представителю проверяемой стороны под расписку либо направляется по почте с уведомлением о вручении.

При выявлении административного правонарушения, должностным лицом, проводившим проверку, составляется протокол об административном правонарушении.

Хозяйствующим субъектам целесообразно вести журнал учета мероприятий по контролю, который позволит отслеживать периодичность проверок. В нем нужно зафиксировать фамилии, имена, отчества, точное название контролирующей организации и ее подразделения, номера удостоверений и номера рабочих телефонов прибывших проверяющих. Это Вам может пригодится, так как иногда проверяющие составляют документы по результатам проверки в одном экземпляре, и Вам будет сложно установить кто Вас проверил или где именно искать изъятые у Вас вещи и документы.

19

Следует учитывать то, что Закон № 134-ФЗ не применяется к отношениям, связанным

спроведением:

налогового контроля (в т. ч. по проверке контрольно-кассовой техники и оборота алкоголя);

валютного контроля;

бюджетного контроля;

банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на финансовом рынке;

транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации);

государственного контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;

государственного контроля (надзора), осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;

таможенного контроля;

иммиграционного контроля;

контроля безопасности при использовании атомной энергии;

контроля обеспечения защиты государственной тайны;

санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации;

контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством РФ;

оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия;

государственного метрологического контроля (надзора);

государственного строительного надзора.

В целом, Закон № 134-ФЗ не нацелен на структурную модернизацию контрольно-

надзорной системы, которая предусматривала бы создание постоянно действующих органов с четко прописанными функциями, исключающими дублирование. Поэтому в нем отсутствует закрепленный перечень органов государственного контроля и надзора, что дало

20