Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

Р О С С И Й С К И Й Г О С У Д А Р С Т В Е Н Н Ы Й У Н И В Е Р С И Т Е Т П РА В О С У Д И Я

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого

органами исполнительной власти

Сборник научных трудов

Москва

2017

Содержание

3

ОСНОВНОЙ ДОКЛАД

Стахов Александр Иванович

заведующий отделом административноправовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор

Проблемы и перспективы снижения чрезмерного использования административного принуждения в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Избранная тема имеет комплексный характер, так как с одной стороны развивает положения Постановления Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П1, указывающие на необходимость снижения избыточного использования административного принуждения посредством индивидуализации административной ответственности. С другой стороны — позволяет выработать научно обоснованные рекомендации по реализации Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г., в котором Правительственной комиссии по административной реформе совместно с деловыми объединениями поручено представить до 1 июля 2016 года конкретные пред-

1Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу

опроверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» // СЗ РФ 2014 № 10. Ст. 1087

5

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов1.

Конституционный Суд РФ в названном постановлении подчеркнул, что федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации административной ответственности и административного наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Во исполнение постановления Конституционного Суда РФ в статье 4.1. КоАП был введен институт снижения административного штрафа ниже низшего предела, который стал активно применяться судьями и компетентными органами исполнительной власти с 15 января 2015 года по делам об административных правонарушениях, в том числе по административным правонарушениям, выявляемым в ходе осуществления государственного контроля и надзора.

Между тем, следует отметить, что до настоящего времени по прежнему наблюдается усиление административного принуждения на фоне дефицита эффективных институтов индивидуализации административной ответственности. Так, например, в докладе Уполномоченного по правам человека от 24 марта 2016 г. справедливо отмечается, что по данным судебной статистики с каждым годом увеличивается количество лиц, привлеченных к административной ответственности в том числе: в первом полугодии 2015 года рассмотрено 3 246 724 дела об административных правонарушениях по первой инстанции (за этот же период 2014 года —

3 143 885, 2013 года — 2 807 893, 2012 года — 2 739 663 дела). При этом количество дел, прекращенных по малозначительности, и лиц, освобожденных от ответственности, снижается: в первом полугодии 2015 года прекращено производство по «статье 2.9» КоАП РФ по 27 134 делам, что составило 0,8% (в аналогичный пе-

1 РГ 04 дек. 2015, № 275.

6

Стахов А. И.

риод 2014 года — 26 877, что составило 0,9%); производство прекращено по другим основаниям (в том числе лицо освобождено от административной ответственности и от наказания) — по 119 805 делам, что составило 3,7% (за аналогичный период 2014 года — 130 252 дела, что составило 4,2%, в 2013 году — 151 599 и 5,4% соответственно). Оценивая создавшуюся ситуацию, Уполномоченный по правам человека отметил, что отчасти это обусловлено тем, что оспаривание постановлений по делам об административных правонарушениях затратно как во временном, так и в материальном плане и, что самое неприятное, практически бесперспективно. Складывающаяся правоприменительная практика свидетельствует об отказе гражданам в полноценном возмещении издержек, суммы которых иногда во много раз превышают ожидаемый результат от обращения в суд, что фактически преграждает доступ к правосудию и заставляет многих отказываться от защиты своих нарушенных прав1.

Учитывая, что сегодня административная ответственность в России приблизилась по своей тяжести к уголовной ответственности, полагаю, что участники Круглого стола не останутся равнодушными к проблемам разработки эффективных институтов индивидуализации административной ответственности, в том числе институтов смягчения ответственности, института деятельного раскаяния, успешно применяемых в сфере уголовного преследования.

Оценивая посыл Президента РФ по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов, следует отметить, что функция по контролю и надзору официально была возложена на органы исполнительной власти Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (с посл. изм. и доп.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2. Следует подчеркнуть, что данный указ Президента РФ, по сути, устраняет пробел в праве, заменяя федеральный закон, устанавливающий правовые основы создания и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. г) ст. 71 Конституции РФ.

В соответствии с названным указом Президента РФ содержание функции по контролю и надзору, возлагаемой на органы исполнительной власти, составляют три элемента:

1 РГ 24.03.2016. № 61.

2 СЗ РФ № 11. 2004. Ст. 945.

7

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

1)осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами

игражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

2)выдача юридическим лицам и гражданам лицензий и (или) разрешений на осуществление определенного вида деятельности

и(или) конкретных действий;

3)государственная регистрация актов, документов, прав, объектов. В настоящем время перечисленные элементы в содержании

функции по контролю и надзору, возложенной на органы исполнительной власти, регламентированы посредством многочисленных процедурных правил, закрепленных в массиве несистематизированных федеральных законов1, а также при помощи процедурных правил многочисленных административных регламентах, разрабатываемых и утверждаемых самостоятельно федеральными органами исполнительной власти на основании Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций

иадминистративных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»)2.

Комплексный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих функцию по контролю и надзору, возложенную на органы исполнительной власти, позволяет сформулировать следующие проблемы, которые предлагается обсудить участникам Круглого стола.

1 К примеру, см. ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ. РФ 2011. № 19. Ст. 2716 ФЗ; ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество

исделок с ним» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; и др.

2 СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.

8

Стахов А. И.

Во-первых, при достигнутом уровне процедурной регламентации до настоящего времени в законодательстве не разделены понятия государственного контроля и государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Во-вторых, принятый ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»1 относит к предоставлению государственных услуг деятельность органов исполнительной власти по реализации функций, осуществляемых по запросам заявителей. Таким образом, согласно ст. 1 названного закона деятельность органов исполнительной власти по реализации функции по контролю и надзору в части выдачи лицензий и разрешений, а также регистрации актов, прав, объектов следует считать предоставлением органом исполнительной власти государственных услуг, так как перечисленные функции осуществляются по запросам заявителей. При этом в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» наряду с функцией по контролю и надзору выделяется функция органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг и раскрывается содержание данной функции иначе, чем в ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Не вдаваясь в дискуссию по обозначенным проблемным вопросам, хочу отметить, что природа государственного надзора достаточно точно раскрывается в ст. 1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации». Следуя законодательному подходу, использованному в названном законе, под государственным надзором, осуществляемым органами исполнительной власти необходимо понимать деятельность данных органов по проверке исполнения норм федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих отношения в администра- тивно-правовой сфере. С моей точки зрения, к предмету государ-

ственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, также относится исполнение участниками административных и иных публичных правоотношений нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, изданных на основании и в соответствии с законами.

1 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

9

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

При таком подходе предмет государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, должен быть иным, чем предмет государственного надзора. На мой взгляд, к предмету

государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, важно отнести исполнение ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти (в том числе исполнение предписаний, предложений, постановлений, решений, представлений органов исполнительной власти).

Разделяя государственный контроль и надзор, следует подчеркнуть, что характерным признаком данного вида деятельности органов исполнительной власти, является ее неразрывная взаимосвязь

садминистративным принуждением, применяемым контрольнонадзорными органами исполнительной власти, а также судебными органами.

Вданном контексте следует пояснить, что административное принуждение понимается как вид государственного воздействия, который применяется в досудебном и судебном порядке к юридическому или физическому лицу, в отношении которого имеется достаточно данных полагать, что такое лицо совершает или совершило административное правонарушение или иное нарушение публичного законодательства, влекущее применение административно-при- нудительных мер. Меры принудительного административного воздействия исключают свободу волеизъявления лица, допустившего правонарушение, не допускают для него какой-либо возможности уклониться от данного воздействия.

Меры административного принуждения предлагается различать

спредусмотренными федеральным законом административноправовыми мерами, ограничивающими права, свободы, законные интересы организаций и физических лиц, но не связанные с нарушениями публичного законодательства. Такие меры допускают установленную законом свободу волеизъявления лица, к которому применяются или, говоря иначе, допускают определенную законом возможность уклониться от данного воздействия. Административ- но-ограничительные меры применяются в целях своевременного выявления угроз общественной и государственной безопасности, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц. Например, административно-ограничительные меры применяются к лицам, осуществляющим правомерное использова-

10