Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Зырянов С. М.

дарства1. В.П. Беляев указывает в качестве главной цели надзора на недопущение действий за пределами заданных параметров, предупреждение возможных отклонений (нарушений), а в случае их совершения устранение негативных последствий и принятие соответствующих мер воздействия2. Н.М. Конин считает, что цель контроля заключается в проверке соответствия решений и действий субъектов управленческих административно-правовых отношений требованиям законности и дисциплины3. Представленные цели, по моему мнению, либо излишне абстрактны, либо, напротив, излишне конкретны и, при этом не отражают, ни реального положения дел, ни идеального представления о месте государственного контроля

инадзора в системе методов деятельности исполнительной власти. Анализ нормативных правовых актов, иных правовых докумен-

тов, публикаций на данную тему позволяет выделить три цели контрольно-надзорной деятельности:

1)пополнение бюджетной системы за счет административных штрафов;

2)обеспечение соблюдения обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами;

3)обеспечение безопасности хозяйственной деятельности. Первая цель никогда нормативно прямо не устанавливалась,

однако законодательные предписания, опосредованно ее устанавливающие, наличествуют, например, во всех законах о региональных бюджетах, в которых поступления от административных штрафов планируются в доходных частях соответствующих бюджетов. Закон о бюджете должен быть исполнен в доходной части, следовательно, запланированные штрафы надо собрать, для чего правонарушения необходимо выявить, даже если их нет. Причем, рост правосознания в массе хозяйствующих субъектов и, как следствие, сокращение числа допускаемых ими нарушений обязательных требований, в данной модели приводят к ужесточению обя-

1 Правовое регулирование государственного контроля: Монография / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф., заслуженный деятель науки Российской Федерации А. Ф. Ноздрачев. М., 2012. С. 149.

2 См.: Беляев В. П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2. С. 15.

3См.: Конин Н. М. Административное право России: Учебник / Под ред.

Н.М. Конина, Ю. Н. Старилова. Саратов, 2006. С. 342.

41

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

зательных требований и к повышению активности инспекторов для поддержания объемов поступлений в бюджетную систему. Перманентный рост потребностей потребителей бюджетных средств,

всвою очередь, требует соразмерного роста объемов «штрафных» доходов бюджетов. Задача решается увеличением размеров штрафных санкций и раздуванием Особенной части законодательства об административных правонарушениях, введением в нее все новых и новых составов административных правонарушений. Что мы и наблюдаем в последние 16 лет.

Порочность модели, основанной на первой цели, очевидна — подобного рода методы управления народная мудрость описывает поговоркой «резать курицу, несущую золотые яйца». Штрафные санкции не стимулируют экономическую активность хозяйствующих субъектов. Первичный источник «штрафных» доходов неизбежно сжимается, хозяйственная деятельность тормозится, наступит момент, когда окажется, что штрафовать больше просто не кого —

вправовом поле останутся субъекты, не подлежащие административной ответственности1.

Если в качестве цели государственного контроля (надзора) заявляется обеспечение соблюдения поднадзорными объектами обязательных требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов, то эффективность и результативность контроль- но-надзорной деятельности измеряется количеством выявляемых нарушений, иных показателей нет. При этом постоянно решается дилемма — рост числа выявляемых нарушений означает повышение качества работы инспекторов или снижение общего уровня правопорядка? То есть один и тот же результат может оцениваться как положительный или как отрицательный.

Вмодели, соответствующей второй цели контрольно-надзорной деятельности, каждый инспектор стремится выявить как можно

1 Так, власти Финляндии в стремлении пополнить казну за счет штрафов, взыскиваемых с нарушителей скоростного режима, повышают размеры штрафов (в 2015 г. размеры штрафов уже были повышены с 70–115 евро до 140– 200 евро) и снижают допустимый предел, до которого правонарушение не фиксируется (сейчас этот предел составляет 8 км/ч, предлагается снизить его до 1–2 км/ч), но поступления от штрафов неуклонно сокращаются. Электронный ресурс: http://yle.fi/uutiset/tsel_pravitelstva_udvoit_dokhod_ot_shtrafov_ za_narushenie_pdd_ne_budet_dostignuta/9129371 (вхождение 30.08.2016).

42

Зырянов С. М.

больше нарушений обязательных требований. Ущербность системы оценки, основанной на указанной цели, заключается в том, что она создает основу для перманентного увеличения количества обязательных требований, их ужесточения и детализации, расширения предмета государственного контроля (надзора). Ко всему прочему вторая цель тяготит к первой, поскольку, чем больше требований, тем больше нарушений, больше протоколов, больше штрафов, больше поступлений в бюджетную систему страны.

Наконец, третья цель — обеспечение безопасности деятельности объектов государственного контроля и надзора — представляется наиболее актуальной. Следование данной цели соответствует ожиданиям всего общества, превращает инспекторов и хозяйствующих субъектов в единомышленников, союзников, размывает возводимые в процессе поиска правонарушений баррикады между обществом и государством.

Однако в модели, основанной на данной цели, присутствует опасность сползания ко второй модели, а затем — к первой, поскольку на обеспечение безопасности деятельности направлены обязательные требования, и безопасность деятельности хозяйствующих субъектов обеспечивается как раз соблюдением обязательных требований. И под эгидой безопасности неизбежно раздувание обязательных требований и полномочий по обеспечению их соблюдения. Не трудно обосновать установление каких-нибудь новых нормативов или паспортов качества или сертификатов безопасности продукции заботой о безопасности потребителей.

Поэтому важно строго ограничивать такого рода инициативы контрольно-надзорных органов и строго придерживаться выбранной цели, которой соответствуют достаточно простые показатели эффективности и результативности — число происшествий, возникших на поднадзорных объектах в связи с нарушением обязательных требований. При этом количество выявляемых нарушений обязательных требований — однозначно отрицательный показатель, свидетельствующий о низком качестве работы инспекторов.

При разработке механизма оценки эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорных органов необходимо учитывать опасность расширения круга показателей эффективности и результативности. Иерархически сложные системы, имеющие множество функций — а именно такими системами

43

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

являются органы государственного контроля и надзора — постоянно генерируют показатели, которые не характеризуют реальное положение дел, а создают информационный шум, за которым легко скрыть неэффективность и низкие результаты основной деятельности1.

Последние изменения, вносимые в законодательство о государственном контроле (надзоре) в части регламентации порядка организации контрольно-надзорной деятельности, ее планирования, требуют использовать технологии управления рисками, в основе которой лежат угрозы охраняемым законом ценностям — жизни и здоровью людей, окружающей среде, имуществу, государству. В этой связи в систему отчетности органов государственного контроля (надзора) включены новые показатели, такие как сведения о случаях причинения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых осуществляются контрольно-надзорные мероприятия, вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также о случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера2.

Очевидно также, что далеко не все обязательные требования, соблюдение которых проверяется в ходе осуществления контроль- но-надзорной деятельности, направлены на обеспечение безопасности. И строгое следование избранной цели потребует корректировки обязательных требований, исключения тех, которые были введены для достижения первой или второй цели.

1 Подробно об этом см.: Мохов В. П. Управление по результатам в России: ограничения переходного периода. Электронный ресурс: www.gramota.net/ materials/3/2012/4–1/36. html (вхождение 22.01.2015); Лобанов В. В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2. С. 136–145; Де Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. М.: Изд-во Ин-та комплексных стратегических исследований, 2005. С. 166 и др.

2 Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1807.

44

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

Корректировка главной цели государственного контроля (надзора) и обозначение ее как обеспечение безопасности, представляется, должно благотворно сказаться, прежде всего, на отношениях между субъектами контрольно-надзорных правоотношений. Эффект от данной меры может быть значительно усилен двумя дополнительными решениями: во-первых, учетом числа выявляемых в ходе контрольно-надзорной деятельности правонарушений как негативного показателя оценки работы контрольно-надзорных органов и, во-вторых, запретом планирования штрафных поступлений в бюджеты всех уровней.

Кононов Павел Иванович

судья Второго арбитражного апелляционного суда, доктор юридических наук, профессор

Ившина Галина Геннадьевна

судья Второго арбитражного апелляционного суда

Проблемы применения органами государственного контроля (надзора)

мер административно-правового реагирования на выявленные при проведении проверок нарушения обязательных требований

Общая характеристика мер административно-правового реагирования на выявленные при проведении проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее-контрольно-надзорные органы) нарушения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований дается в статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ). Указание на возможные административно-правовые меры, которые могут быть применены по результатам проведенных проверок,

45

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

содержится также в пункте 5 части 3 статьи 13.3 названного закона. В то же время приведенные правовые нормы весьма размыты, они не определяют четкую систему мер административно-правового реагирования на нарушения обязательных требований, их виды, соотношение между собой, основания и общие правила применения. Между тем, как представляется, вопросы применения рассматриваемых мер требуют совершенно определенного правового регулирования, механизм которого должен, в частности, предусматривать:

1)виды мер административно-правового реагирования;

2)фактические и юридические основания применения каждого из видов мер административно-правового реагирования;

3)общие требования к содержанию каждой из мер администра- тивно-правового реагирования (ее описание, задачи, цели и правовые последствия применения);

4)общие требования к процедуре применения каждой из мер административно-правового реагирования (последовательность совершения соответствующих действий, сроки их совершения, порядок официально-документального оформления)

5)логическую последовательность (очередность) применения каждого из видов мер административно-правового реагирования, их возможное сочетание и одновременное применение.

Как следует из анализа положений статей 13.3 и 17 Закона

№294-ФЗ и практики применения федерального законодательства о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле (далее — контрольно-надзорное законодательство) в систему мер административно-правового реагирования на выявленные в ходе проведения проверок нарушения обязательных требований могут быть включены три вида таких мер:

1)меры административного пресечения и восстановления (административные пресекательно-восстановительные меры);

2)меры административно-процессуального обеспечения (административные процессуально-обеспечительные меры — меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях);

3)меры административной ответственности (административные наказательные меры — административные наказания).

Рассмотрим далее каждый из перечисленных выше видов мер административно-правового реагирования и юридические пробле-

46

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

мы их применения, возникающие в административной и судебной практике.

1. Меры административного пресечения и восстановления (административные пресекательно-восстановительные меры).

Данные меры в целом характеризуются следующими основными чертами:

а) применяются при установлении фактов нарушения обязательных требований:

б) применяются в целях принудительного прекращения совершаемых нарушений обязательных требований, предотвращения причинения данными нарушениями вреда охраняемым общественным отношениям и (или) восстановления нарушенного правопорядка;

в) выражаются в возложении на лицо в действиях (бездействии) которого были установлены нарушения обязательных требований обязанности по устранению этих нарушений, их последствий, предотвращению причинения вреда, восстановлению нарушенного правопорядка либо в совершении контрольно-над- зорным органом (его должностным лицом) в отношении указанного лица, используемых им объектов властных принудительных действий, направленных на достижение названных выше целей;

г) применяются в соответствии с нормами контрольно-надзор- ного законодательства Российской Федерации и в рамках административного контрольно-надзорного производства.

К числу административных пресекательно-восстановительных мер, применяемых непосредственно контрольно-надзорными органами по итогам проведенных ими проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, могут быть отнесены следующие меры:

1)выдача юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований или о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

атакже других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

2)приостановление действия ранее выданных юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю специального разреше-

47

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ния, лицензии, аттестата аккредитации, иного документа, имеющего разрешительный характер;

3) аннулирование ранее выданных юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю специального разрешения, лицензии, аттестата аккредитации, иного документа, имеющего разрешительный характер.

Основной и наиболее часто применяемой на практике административной пресекательно-восстановительной мерой является выдача контрольно-надзорным органом предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований. Анализ арби- тражно-судебной практики по делам об оспаривании предписаний контрольно-надзорных органов свидетельствует о наличии следующих основных теоретико-прикладных вопросов применения данной меры.

1. Понятие предписания как ненормативного правового акта, отличие его от иных правовых актов, издаваемых контрольно-над- зорными органами.

Статья 17 Федерального закона № 294-ФЗ не содержит определения понятия предписания как меры реагирования контрольнонадзорного органа на выявленные нарушения обязательных требований и как правового акта данного органа. Между тем на практике нередко возникают вопросы отграничения данного документа от иных документов, исходящих от контрольно-надзорных органов, в частности, от представлений и письменных требований. Анализ судебных актов арбитражных судов по делам об оспаривании предписаний контрольно-надзорных органов показывает, что под предписанием суды понимают ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, выявившего соответствующие нарушения обязательных требований, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки1. В целях обеспечения единообразного понимания в административной и судебной практике предписания контрольно-надзорного органа как

1 См, например: постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 14.04.2015 по делу № А82-6064/2014; от 19.11.2015 по делу № А17-3416/2015; от 15.04.2016 по делу №А82-11979/2015 // СПС «Консультант Плюс».

48

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

ненормативного правового акта полагаем необходимым нормативно закрепить определение понятия этого документа в статье 17 Федерального закона № 294-ФЗ. С нашей точки зрения, такое определение может быть сформулировано следующим образом: «Предписание органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля представляет собой изданный уполномоченным должностным лицом данного органа правовой акт, содержащий конретизированное описание выявленных в ходе проведенной проверки нарушений обязательных требований и возлагающий на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, должностное лицо, ответственных в силу закона, иного нормативного правового акта, нормативного документа или заключенного договора за обеспечение соблюдения соответствующих обязательных требований, обязанность по устранению указанных нарушений посредством использования одного из предложенных организаци- онно-правовых и (или) технических способов или их комбинации либо обязанности по проведению мероприятий, направленных на предотвращение вреда охраняемым правам, законным интересам, объектам, предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в установленные

исогласованные с исполнителем сроки».

2.Адресность выдаваемого контрольно-надзорным органом предписания, то есть выдача его тому юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю или должностному лицу, на которые может быть возложена обязанность по исполнению содержащихся в нем требований.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписание выдается юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Вместе с тем в соответствии с некоторыми другими федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами предписания могут выдаваться также и должностным лицам, в том числе руководителям юридических лиц. В этой связи возникает вопрос о том, в каких случаях предписание должно выдаваться непосредственно юридическому лицу, а в каких — его руководителю или иному должностному лицу. Ответа на этот вопрос контрольно-надзорное законодательство не содержит. Между тем на практике предписания в указанных случаях нередко выдаются как юридическому лицу, так и его руководителю. Например,

49

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

такая практика сложилась в деятельности органов государственного пожарного надзора. При этом в некоторых случаях юридическим лицам выдаются предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, обязанность по соблюдению которых прямо возложена соответствующими нормативными правовыми актами, в частности Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, на руководителей организаций1. Возникает вопрос о законности предписания, выданного юридическому лицу при том, что обязанность по исполнению соответствующих требований, которые были нарушены, возложена на руководителя этого юридического лица. С нашей точки зрения, подобное предписание не может быть признано законным, поскольку им в нарушение соответствующих правовых норм на юридическое лицо возлагается обязанность, которую должен исполнить персонифицированный субъект, а именно руководитель юридического лица, а не юридическое лицо в целом. Иной подход к оценке подобных предписаний означает нарушение принципа адресности юридических обязанностей и индивидуализации ответственности за их исполнение, необоснованное переложение указанных обязанностей с одного персонифицированного субъекта соответствующих административных правоотношений на другого персонифицированного субъекта данных отношений. В рамках административных правоотношений в отличие от граж- данско-правовых такая трансляция юридических обязанностей и ответственности с физического лица, являющегося работником юридического лица на само юридическое лицо представляется недопустимой. Кроме того, при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании предписаний контрольно-надзорных органов нередко возникает вопрос о том, какому именно юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, из числа владельцев (совладельцев) или пользователей проверенного объекта (здания, сооружения, помещения) следовало выдавать предписание.

1 См, например: постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 по делу № А29-8767/2013; постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.12.2014 по делу № А29-8767/2013 // СПС «Консультант Плюс».

50