Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Хусяйнова С. Г.

Правовая природа и объем государственного регулирования в научной литературе трактуется неодназначно. Это либо преимущественно административно-правовые способы регулирования1 либо установление и обеспечение государством общих правил проведения (деятельности) субъектов общественных отношений и их корректировка2. Так, В. В. Лаптев и С. С. Занковский считают, что «государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности — это совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности3.

Необходимо также отметить, что единый правовой акт, закрепляющий основы деятельности государства по контролю и надзору, в России отсутствует.

Вдействующем законодательстве прослеживается разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор».

Внормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор), « контроль и надзор», «государственный надзор», «конт- рольно-надзорная деятельность», содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем инструментарий юридической науки в первую очередь — это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваться к математическим выкладкам сноска4.

Воснове разграничения государственного контроля и административного надзора лежит характер отношений между субъектом

1 Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 382–399.

2 Теория государства и права. Курс лекций/ Под ред М.Н. Марченко. 2-е изд. М.: Зерцало-Теис, 1996. С. 143–156.

3 Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В.В. Лаптева, С. С. Занковского. М.: ВолтерсКлувер, 2006. С. 343–357.

4 Веремеенко И. И. Существующие трактовки финансово-правовых отношений и вопросы, которые они вызывают // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сборник тезисов статей. М., 2003. С. 16.

91

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

иобъектом. В контрольных отношениях присутствует подчиненность. Тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям. Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, — это суженный контроль1. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами

идругими нормативными правовыми актами общеобязательным правилам поведения, т. е. проверкой законности в широком смысле этого слова.

Сущность же контроля, по мнению М. С. Студеникиной состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица).2

Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров контроль является необходимым каналом обратной связи, позволяющим субъекту управления постоянно держать под наблюдением объект управления3.

ВРоссийской Федерации к настоящему времени сложилась определенная система органов государственного контроля (надзора), наделенных функциональными полномочиями по обеспечению федерального законодательства в сфере ЖКХ. К ним относятся: Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы; Федеральная служба по тарифам и ее территориальные органы, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по тарифам России и ее территориальные органы, Федеральная антимонопольная служба России

иее территориальные органы, органы государственной жилищной

1 Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 13.

2 Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 7.

3 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2004. С. 43.

92

Хусяйнова С. Г.

надзора, органы муниципального жилищного контроля, иные органы, обязанные выявлять правонарушения в сфере ЖКХ.

Необходимость ужесточения государственного жилищного надзора (контроля) и изменение порядка его осуществления явились причиной внесения изменений и дополнений в Жилищный кодекс Российской Федерации федеральными законами от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 25.06.2012 № 123-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 28.06.2014 № 200-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которыми предусматривается трехуровневая система контроля (надзора) в жилищно-коммунальной сфере — государственный жилищный надзор, муниципальный жилищный контроль, общественный контроль.

По мнению ряда авторов1 не все новеллы ЖК РФ последовательны и логичны вписываются в систему уже существующего законодательства. Так статья 12 ЖК РФ относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 17). Статья 13 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относит осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 8.). Также в соответ-

1 См: Защита прокурором конституционных прав граждан в сфере жилищ- но-коммунального хозяйства: Учебное пособие / С. Л. Басов, Е. А. Бурмистрова, Т. Г. Валласк, Н. А. Васильчикова и др.; Под общ. ред. Н. П. Дудина. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. С. 47.

93

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ствии со ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 6). А в соответствии с п. 8 указанной статьи осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный контроль. В статье 20 ЖК РФ под государственным жилищным надзором понимается деятельность уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, в настоящее время существует несколько видов органов, которые осуществляют контроль и надзор в сфере ЖКХ, при этом границы их полномочий четко не установлены и взаимоотношения этих органов по контролю и надзору не определены.

Федеральным законом от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в ЖК РФ внесены изменения, кардинальным образом меняющие структуру жилищного надзора (контроля) в Российской Федерации. Полномочиями в сфере жилищного надзора до недавнего времени обладали исключительно органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанным законом введено новое понятие «муниципальный жилищный контроль».

В соответствии с частью 1.1 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации под муниципальным жилищным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований жилищного законодательства в отношении жилищного фонда, находящегося в частной собственности.

Порядок осуществления муниципального жилищного контроля должен быть установлен муниципальным правовым актом либо законом субъекта Российской Федерации, при этом нормативноправовые акты органов местного самоуправления в указанной сфере не должны противоречить законом субъекта.

Заслуживает внимания мнение, изложенное в пояснительной записке «К проекту Федерального закона «О внесении изменения

94

Ашмарина Е. М.

в статью 20 Жилищного кодекса Российской Федерации», о том, что в связи с приватизацией жилищного фонда доля муниципального жилищного фонда в большинстве субъектов Российской Федерации является незначительной и будет сокращаться в связи с продлением срока приватизации до 1 марта 2015 года. Таким образом, организация деятельности органов местного самоуправления в части муниципального жилищного контроля возможно теряет смысл.

На сегодняшний момент четкого разграничения полномочий между органами государственного жилищного надзора и муниципального контроля не существует. По своей сути они наделяются смежными полномочиями. Структура муниципального контроля пока еще только формируется.

В связи с этим, на наш взгляд, для унификации законодательства необходимо принять в субъектах Российской Федерации законы, регламентирующие порядок взаимодействия органов муниципального жилищного контроля с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный жилищный надзор.

Проведя анализ существующего контроля и надзора в сфере ЖКХ, который осуществляется органами государственной и муниципальной власти, можно говорить о целесообразности создания единой системы по контролю и надзору в жилищной сфере и координации всех органов власти, осуществляющих надзор в этой сфере.

Ашмарина Елена Михайловна

заведующая кафедрой правового обеспечения экономической деятельности Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН

К вопросу о роли экономического права как системообразующей конструкции отношений (вчастностивсфереадминистративнойдеятельности)

Любая серьезная научная проблема может решаться только на основе системного подхода к ее разрешению.

95

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

1.Введение. Об истории и актуальности экономического права

Экономическое право как системообразующая конструкция вошла в обиход правовых систем ряда зарубежных государств начиная с начала 21 века (Гермния, Франция, Китай, др. страны (Бельгия, Казахстан и т. д.)1).

Это объяснялось тем, что исторически на протяжении 20 века бурное возникновение, становление и развитие разнообразных сегментов экономик в развитых и развивающихся странах требовало правового оформления соответствующих экономических отношений. При этом наблюдалось существенная неоднородность как сегментов экономической деятельности в различных регионах, так и правила правового подхода (романо-германская система права — кодификация норм; прецедентное право — англо-американ- ская система и т. д.).

Одновременно к концу 20 столетия наметилась тенденция глобализации, которая к настоящему моменту становится лавинообразным явлением. В этой связи естественной становится практика гармонизации, унификации законодательства различных стран, встает вопрос о сближении различных систем права, а также о необходимости укрупнения разнородных национальных правовых комплексов в единообразную мегаотрасль, сосредотачивающую совокупности норм права, регулирующие экономические отношения (эти совокупности не могут быть однородными по причине наличия различных сегментов экономической деятельности в национальных экономических системах).

Так в указанных государствах возникают мегаотрасли «экономическое право», которое де-факто сложилось и в Российской Федерации.

2.О системе экономического права, понимаемого в широком смысле этого слова как мегаотраль российского права2.

Экономическое право России (в самом широком смысле) может быть рассмотрено как целостная и всеобъемлющая система форм

1 См., напр.: Ершов В. В., Ашмарина Е. М., Корнев В. Н. Экономическое право: сравнительно-правовой анализ Германии, Франции, Китая и России // Государство и право. 2014. № 10.

2 См.: Ершов В. В., Ашмарина Е. М., Корнев В. Н. Экономическое право как мегаотрасль российского права: его предмет и система // Государство и право. 2015. № 7.

96

Ашмарина Е. М.

права (международного и национального) реализующихся в государстве и регулирующая общественные отношения, связанные с экономической деятельностью.

Не случайным представляется тот факт (на примере экономического права Германии, Франции и Китая), что экономическое право в зарубежных странах не имеет четких, стационарных и единообразных границ (границы плавающие). Это (на наш взгляд) объясняется, во-первых, динамичным и разнообразным характером направлений и видов экономической деятельности в процессе которой реализуются экономические отношения, образующие предмет экономического права. Во-вторых, целостный правовой комплекс является слишком громоздким и может быть перенасыщен излишними (малосущественными) для актуальной экономики нюансами и подробностями, что побуждает к поиску наиболее значимых отношений и, как следствие, искусственному ограничению предмета мегаотрасли.

Как представляется, можно рассмотривать следующие элемен- ты-фрагменты экономического права в соответствии с различными классификационными критериями.

1.Международное и внутригосударственное экономическое право (рассмотрели выше, как основую классификацию).

2.Частное и публичное экономическое право.

3.Отрасли первого и второго порядка (комплексные отрасли). Итак, представляется, что возможно говорить о следующих под-

ходах к предмету экономического права.

Во-первых, в самом широком смысле (как отмечали выше) предметом экономического права являются все экономические отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности нашего государства (основываемся на том, что любые общественные отношения объективно прямо или косвенно связаны с экономикой), урегулированные полным комплексом основополагающих принципов международного права, международными договорами, обычиями международного права; основополагающими принципами российского права, нормативными правовыми актами, нормотивными правовыми договорами и обычиями российского права.

Во-вторых (в широком смысле), в качестве предмета экономического права можно представить экономические отношения условно признаваемые таковыми в результате отграничения (выделения

97

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

из полного комплекса экономических отношений) сугубо специфических отношений, которые имеют опосредованное и косвенное отношение к экономике. Думается, что к таким отношениям можно отнести отношения, связанные с осуществлением специфических приемов и способов управления, отношения, связанные с предупреждением и пресечением уголовных преступлений и другие аналогичные (по признаку их косвенного отношения к экономической деятельности)1.

И, наконец, в-третьих, предмет экономического права может быть рассмотрен в его узком смысле (см. ниже).

Возвращаясь к системе экономического права отметим, что представляется возможным исследовать эту систему, включая в нее подсистемы международного и национального права, аккумулирующие соответствующие элементы. Выделим дополнительно комплексные отрасли.

а) публичное экономическое право:

•конституционное и муниципальное (комплексная отрасль) экономическое право;

•международное публичное экономическое право;

•административное экономическое право;

•финансово-экономическое право;

•уголовное экономическое право;

•экологическое экономическое право (комплексная отрасль); б) частное экономическое право:

•международное частное экономическое право;

•предпринимательское право (комплексная отрасль);

•трудовое право (комплексная отрасль);

•коммерческое право (комплексная отрасль).

Административное экономическое право. Административное

право — отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере исполнительной власти (публичные отношения). Административные отношения обусловлены исполнительно-распоряди-

1 В качестве примеров отношений, имеющих косвенный характер к экономике (помимо упомянутых выше) можно привести такие административные правонарушения, как нарушение правил дорожного движения (например, пешеходом), а также уголовные преступления, не связанные с экономической выгодой (убийство при самообороне, например). Таких примеров можно привести множество. — Прим. авт.

98

Ашмарина Е. М.

тельной деятельностью органов государственного управления, имеющей властный характер. Исполнительно-распорядительная деятельность предусматривает реализацию контрольной функции государственного управленя. Обязательным участником административного отношения является орган государственного управления (публичный орган).

Имущественные отношения (экономические) регулируются (наряду с гражданским и предпринимательским, финансовым правом) также и нормами административного права. Публичные имущественные отношения могут возникать в таких областях, как:

•ценовое регулирование (публичный орган устанавливает предельный размер цен и тарифов за выполнение работ, услуг, например в социальной сфере);

•при осуществлении публичным органом имущественных полномочий (в отношении, например, унитарных предпрятий; публичных некоммерческих учреждений), а также полномочия в области управления публичной недвижимостью (государственной

имуниципальной);

•при установлении дополнительных имущественных обязанностей физических и юридических лиц (реквизиция имущества, изъятие частной недвижимости с целью публичных нужд);

•в сфере правоохранительной деятельности (например, административные наказания в виде конфискации).

Нормы административного права обеспечивают установление государственного регулирования в экономических отраслях путем применения тарифного и нетарифного методов регулирования, контроля в сфере экспортно-импортной деятельности.

Административное право имеет систему и структуру. К Особенной части принято относить номы общеотнаслевого характера, например институты публичного статуса субъектов (физических лиц, органов исполнительной власти, публичных коммерческих организаций и некоммерческих учреждений, акционерных обществ); институты государственной службы, военно-служебных обязанностей граждан Российской Федерации; институты адми- нистративно-правового статуса муниципальных образований, общественных объединений; институт публичных атрибутов и символов; особые административные режимы и некоторые другие институты.

99

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

К Особенной части административного права можно отнести институты, аккумулирующие нормы по управлению отдельными видами экономической деятельности, а именно: управление в сфере антимонопольной деятельнсоти, управление промышленностью, управление транспортом, дорожным хозяйством, геодезией, картографией, управление агропромышленным комплексом, управление сферами связи и информационными технологиями, сферой финансов, внешнеторговой и таможенной деятельностью, управление в области культуры, в сфере обороны и безопасности, юстиции и т. д.1

3. Экономическое право в узком смысле этого слова.

Итак, в-третьих, предмет экономического права (в его узком смысле) может быть представлен как экономические отношения, возникающие в таких направлениях экономической деятельности, как управление народным хозяйством; финансово-экономическая деятельность (финансы, денежное обращение и кредит; учет (бухгалтерский и статистический); внешнеэкономическая деятельность (Номенклатура специальностей научных работников, утвержденную Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 февраля 2009 г. № 59 (08.00.00 «Экономические науки»).

Раздел (2) «Экономика и управление народным хозяйством» детализирует экономические отношения по отраслям и сферам деятельности. Речь идет о таких отраслях и сферах деятельности, как:

(2.1) организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами;

(2.2) управление инновациями;

(2.13) стандартизация и управление качеством продукции. Кроме того, нормы административного права регулируют отноше-

ния власти-подчинения в сфере экономической деятельности когда императивно установлены правила по лицензированию, квотированию, другие методы контроля в отношении экономической деятельности.

4. Заключение. Принцип экономической обоснованности норм права (административного права).

Переход от администрированной экономики к рыночной требует учета экономических интересов в праве вообще и в административном праве (особенно).

1См.: Агапов А. Б. Административное право: Учебник. Изд. 5-е перераб.

идоп. М.: Эксмо, 2006. С. 25–50.

100