Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Стахов А. И.

сертификата, приостановление действия декларации, прекращение действия сертификата соответствия или декларации о соответствии, принудительный отзыв продукции и др.

Оценивая межотраслевое, отраслевое и специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, следует подчеркнуть, что при отсутствии четких и ясных критериев квалификации деяний юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, влекущих применение выделенных выше пресекательно-восстановительных мер, в России до настоящего времени отсутствуют детально регламентированные и систематизированные законодательные процедуры применения данных принудительных мер. К примеру, до настоящего времени отсутствуют законодательные процедуры:

•выдачи предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановки производства и реализации продукции и др.

•истребования и рассмотрения документов юридического лица, индивидуального предпринимателя;

•обследования проверяемых объектов и перевозимых грузов;

•отбора и проведения исследований образцов продукции и объектов;

•проведения экспертиз и расследований по установлению при- чинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

При этом в сфере государственного контроля и надзора издано множество подзаконных нормативных правовых актов, в которых при отсутствии соответствующей законодательной нормы органами исполнительной власти предприняты попытки фрагментарной разработки процедур применения пресекательно-восстановитель- ных мер. К примеру, административным регламентом предусматривается обязательное присутствие проверяющего лица и (или) проверяемого в ходе реализации указанных мер1, устанавливаются требования документального оформления действий по примене-

1 См., например, п. 45 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375

21

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

нию отдельных пресекательно-восстановительных мер (к примеру, требования к оформлению предписания о приостановке производства и реализации продуктов1; образцы уведомлений о приостановлении и возобновлении лицензии2. Кроме того имеют место случаи, когда процедуры применения пресекательно-восстанови- тельных мер определяются письмами контрольно-надзорных органов исполнительной власти3.

При достигнутом уровне законодательной регламентации порядка применения пресекательно-восстановительных мер, следует

заметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 26.2КоАП РФ результаты контрольно-надзорных проверок допускается использовать в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, выявленном в ходе осуществления государственного контроля и надзора. Следует подчеркнуть, что большая часть дел

об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, рассматривается судом.

При раскрытом законодательном подходе выявленные нарушения обязательных требований, с одной стороны, квалифицируются контрольно-надзорным органом как нарушения обязательных требований, влекущие применение мер пресекательно-восстанови- тельного характера за рамками производства по делам об административных правонарушениях (выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление

ианнулирование лицензии и др.).

1 См., например, Положение о приостановке производства и реализации мясных и молочных продуктов при выявлении нарушений ветеринарно-сани- тарных, санитарно-гигиенических и технологических режимов, утв. Постановлением Минмясомолпрома СССР от 04.08.1972 № 42.

2 См., например, приложения 10, 11 к Административному регламенту Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензий и других разрешительных документов на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, а также формированию и ведению федерального банка выданных лицензий, утв. Приказом Минпромторга России от 17.02.2012 № 135

3 См.: Письмо Россельхознадзора от 08.08.2012 № ФС-ЕН-2/10267 «Об отборе проб (образцов) от подконтрольных товаров для проведения лабораторных исследований в испытательных центрах (лабораториях)» (вместе с «Рекомендациями по отбору проб (образцов) от различной продукции»).

22

Стахов А. И.

С другой стороны выявляемые нарушения обязательных требований по окончании проверки переквалифицируются контрольнонадзорным органом в административное правонарушение, путем составления соответствующего протокола об административном правонарушении в отношении проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В случае использования результатов проверки в деле об административном правонарушении безусловное требование ч. 3 ст. 26.2 КоАП о необходимости соблюдения всякого закона при сборе

доказательств по делу об административном правонарушении,

атакже презумпция невиновности, закрепленная в КоАП, заставляют задуматься о допустимости «двойных стандартов» квалификации нарушений обязательных требований, совершаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем,

атакже в качестве доказательственной базы, собранной конт- рольно-надзорным органом исполнительной власти при помощи пресекательно-восстановительных мер, процедуры применения

которых законодателем не разработаны и не унифицированы. В настоящее время в ФЗ-294 не разработан механизм сбора и оценки доказательств по выявляемым фактам нарушений обязательных требований.

При этом, следует подчеркнуть, что в КоАП не предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности в случае применения пресекательно-восстановительных мер

(к примеру, в случаях приостановления действия лицензии, выдачи предписания, снятия товара с производства, прекращения выпуска, приостановки реализации товаров) снижает мотивацию пра-

вонарушителя в устранении в кратчайшие сроки допущенных нарушений обязательных требований.

Следует также отметить, что в настоящее время статья 28.1. КоАП дополнена примечанием, которое предписывает контроль- но-надзорному органу, выявившему административное правонарушение (т. е. обнаружившему в ходе проведения проверки достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения) возбуждать дело об административном правонарушении и применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении после оформления акта о проведении такой проверки (т. е. после завершения такой про-

23

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

верки). При избранном подходе представляется, что примечание

кст. 28.1. КоАП конкурирует со ст. 28.5., 28.7 КоАП, которые предписывают контрольно-надзорному органу возбудить дело об административном правонарушениинемедленно (т. е. не дожидаясь завершения проверки) после выявления данного правонарушения. Необходимо также подчеркнуть, что подход, избранный в примечании к ст. 28.1 КоАП, противоречит ст. 24.1. КоАП, установившей в качестве одной их основных задач производства по делам об административных правонарушениях своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Описанный законодательный прием уже привел на практике к тому, что контрольно-надзорные органы исполнительной власти игнорируют институт административного расследования, предусмотренный КоАП, и не применяют меры обеспечения производства для пресечения административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Раскрывая специфику сбора и оценки доказательств по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, необходимо не отметь существенные различия в процедурах судебного разбирательства по данной категории дел в арбитражных судаз и судах общей юрисдикцти. Согласно АПК РФ данные дела об административных правонарпушениях называются делами «о привлечении

кадминистративной ответственности» и являются для контроль- но-надзорного органа исполнительной власти состязательными. Применяя процедуру, состязательную для контрольно-надзорного органа органов, суд осуществляет административное судопроизводство в строгом соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ, поскольку не подменяет, а привлекает данный орган исполнительной власти в качестве обязательной стороны рассматриваемого дела об административном правонарушении. Таким образом, суд обеспечивает оптимальный уровень реализации прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в административно-правовой сфере. В соответствии с процедурами, предусмотренными КоАП РФ, контрольно-надзорный орган передает материалы дела об административном правонарушении судье и не признается обязательным участником судебного разбирательства по делу об административ-

24

Стахов А. И.

ном правонарушении. При таком подходе судебный орган, по сути, подменяет контрольно-надзорный орган исполнительной власти по делу об административном правонарушении, выступает следующей, передаточной инстанцией данного органа, так как без его участия применяет меры административного принуждения в отношении физического или юридического лица, которое совершило административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля и надзора. Представляется, что такого рода процедура судебного разбирательства по административному делу не соответствует конституционному принципу разделения властей и не обеспечивает надлежащий уровень реализации прав, свобод и законных интересов лиц в административно-пра- вовой сфере.

Думаю, что обозначенные выше проблемы квалификации нарушений федерального законодательства, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора, а также правовые неопределенностиприсбореиоценкедоказательствподеламобадминистративных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора найдут отражение в выступлениях участников Круглого стола.

В заключении, хочу остановиться на мероприятиях, которые, на мой взгляд, позволят в перспективе снизить чрезмерное использование административного принуждения в отношении юридических и физических лиц, сделать его оптимальным в сфере государственного контроля и надзора.

Во-первых, это разработка и внедрение эффективных институтов индивидуализации административной ответственности в сфере государственного контроля и надзора. Прежде всего, внедрение института замены административного штрафа на предупреждение для субъектов малого и среднего предпринимательства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок. Далее — разработка и внедрение института деятельного раскаяния, предусматривающего освобождение от административной ответственности проверяемых лиц в случаях успешного применения к ним пресека- тельно-восстановительных мер.

Во-вторых, разработка норм, позволяющих квалифицировать нарушение обязательных требований в качестве самостоятель-

25

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ного варианта неправомерного поведения проверяемого лица, отличного от административного правонарушения и преступления и поэтому влекущего для проверяемого применение комплекса пресекательно-восстановительных мер.

В-третьих, разработка коррелирующих институтов доказывания и доказательств по делам о нарушениях обязательных требований и делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок.

В-четвертых, разработка исчерпывающего перечня дифференцированных на отдельные виды пресекательно-восстановительных мер, применяемых в ходе и по результатам контрольно-надзор- ных проверок в целях выявления, предупреждения и устранения нарушений обязательных требований, а также регламентация процедур применения данных мер.

В-пятых, исключение из КоАП РФ норм, препятствующих своевременному и состязательному рассмотрению дел об административном правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора.

В-шестых, систематизация процедур судебного разбирательства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок.

Обозначенные перспективы оптимизации института административного принуждения в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, потребуют комплексной модернизации КоАП РФ, АПК РФ, КАС РФ и ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В этой связи наиболее целесообразным представляется:

1)разработка единого процессуального закона досудебного административно-правового принуждения, регламентирующего во взаимосвязи комплексы пресекательно-восстановительных и пре- секательно-наказательных мер — разработка Кодекса административной юрисдикции Российской Федерации;

2)разработка единого процессуального закона, регламентирующего административного судопроизводства по делам об административном принуждении во взаимосвязи с рассмотрением дел об оспаривании и применении административного ограничения

26

ВЫСТУПЛЕНИЯ УЧАСТНИКОВ КРУГЛОГО СТОЛА

Бут Надежда Дмитриевна

заведующая отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук

Влияние законодательства о контрольнонадзорной деятельности в России

на эффективность защиты прокурором прав предпринимателей

Государственная политика последних лет направлена на правовое обеспечение проводимых в стране экономических преобразований, формирование цивилизованных рыночных отношений, защиту предпринимательства и свободы экономической деятельности. В рамках проводимой политики особую значимость приобретает либерализация контрольно-надзорных функций органов публичной власти и, как следствие, ограждение субъектов предпринимательства от необоснованных проверок. В эту работу в полной мере вовлечены органы прокуратуры, правозащитная деятельность которых на этом участке остается одним из приоритетных направлений1.

С начала 2008 г. руководством страны активно поддерживаются инициативы в области защиты прав предпринимателей, которые реализованы в ряде законодательных актов2, возложивших на прокуроров качественно новые полномочия в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов.

1 См.: Тухватуллин Т. А. Определение приоритетов прокурорской деятельности в экономической сфере // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 4. С. 58–65.

2 О законодательных актах, регулирующих вопросы защиты субъектов предпринимательской деятельности, на федеральном уровне см. подробнее: Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности: монография / Н. Д. Бут, А. В. Паламарчук. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2011. С. 10–62.

28

Бут Н. Д.

Одним из первых документов, определивших вектор развития данной сферы общественных отношений, был Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», который положил начало качественно новому этапу защиты прав предпринимателей. В соответствии с данным Указом в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности Правительству России было поручено разработать

ивнести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства по согласованию с прокурором.

26 декабря 2008 года принят Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ), после вступления в силу которого органы прокуратуры наделены полномочиями по формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц

ииндивидуальных предпринимателей, согласованию выездных внеплановых проверок предпринимателей, проводимых органами контроля (надзора). Его положения в дальнейшем нашли развитие в подзаконных актах.

Кним относятся постановление Правительства Российской Федерации, которым утверждены Правила подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей1, приказы Генерального прокурора Российской Федерации2. В рамках насто-

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

2 Приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009

№93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите

29

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ящего исследования особого внимания заслуживает приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 531,

всоответствии с которым на территории всей страны организован прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.

Анализируя статистические показатели последних лет, можно констатировать, что с момента вступления в силу Закона № 294-ФЗ наблюдается постоянное увеличение количества выявляемых прокурорами нарушений прав предпринимателей2. Показательно, что после вступления в силу указанного закона в 2009 г. прокурорами было выявлено на 74,5% больше нарушений закона в указанной сфере, чем в 2008 г., в 2010 г. — на 29,4%, в 2011 г. — на 1,5%,

в2012 г. — на 6,2%, в 2013 г. — на 18,8%, в 2014 г. — на 2%, 2015 г. на 19,9%)3. Проиллюстрированная тенденция роста вскрываемых прокурорами нарушений законов о защите прав предпринимателей свидетельствует о наличии существенных проблем в этой области отношений. Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что основная часть выявляемых нарушений связана с несоблюдением, нередко прямым игнорированием проверяющими органов государственного и муниципального контроля (надзора) требований Закона № 294-ФЗ, устанавливающих основания, процедуру и сроки проведения проверок.

Несмотря на принимаемые меры по ограничению контрольнонадзорного давления на бизнес, либерализации в этой части законодательства, ситуация с нарушаемостью прав предпринимателей не улучшается.

Следует отметить, что в целях исправления ситуации, сведения к минимуму проверок хозяйствующих субъектов, в Закон № 294-ФЗ

прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Законность. 2009. № 5; от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Законность. 2010. № 11.

1 Справочно-правовая система Консультант плюс.

2 Подробнее см.: Бут Н.Д. Обеспечение законности в сфере защиты прав предпринимателей // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 3. С. 9–16.

3 См.: Сводный отчет по Российской Федерации по форме 511 (ОН) «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

30