Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Бут Н. Д.

многократно вносились изменения (более 40 раз!), направленные на унификацию видов, форм, методов контроля (надзора), определение органов, осуществляющих надзорные функции, определение уполномоченных должностных лиц, их прав, обязанностей и ответственности, введение обязательности раскрытия информации

орезультатах проверок, расширение гарантий прав подконтрольных субъектов и т. д. Последние из них были внесены по инициативе Президента Российской Федерации В. В. Путина, озвученной 12 декабря 2013 г. в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. Так, по поручению главы государства, Правительством Российской Федерации совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации разработан законопроект о внесении изменений в Закон № 294-ФЗ, определяющих порядок создания и ведения в сети Интернет единого реестра проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, информации об их результатах и принятых мерах. Федеральным законом от 31.12.2014 № 511ФЗ в Закон № 294-ФЗ внесены указанные изменения — с 1 июля 2015 г. вводится в действие ст. 13.3 «Единый реестр проверок».

Согласно ч. 1 ст. 13.3 Закона № 294-ФЗ в целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок, а также их результатов создается единый реестр проверок, являющийся федеральной государственной информационной системой, оператор которой — Генеральная прокуратура Российской Федерации. Правила формирования и ведения единого реестра проверок утверждаются Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 13.3 Закона № 294-ФЗ).

Вуказанных Правилах формирования и ведения единого реестра проверок целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть возможность обеспечения доступа к этому информационному ресурсу в режиме онлайн органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля в части внесения сведений

опроводимых проверках и их результатах с безусловным обеспечением достоверности вводимых данных. К сведениям, содержащимся в едином реестре проверок, предлагается обеспечить доступ самих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся такие контрольно-надзорные мероприятия. С этой целью следует предусмотреть возможность регистрации на этом информационном ресурсе всех субъектов пред-

31

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

принимательства и открытия «личного кабинета», посредством которого может запрашиваться требуемая субъекту предпринимательства информация (например, сведения о результатах проверки, принятых мерах административного воздействия, этапах и сроках обжалования результатов проверок и принятых мер и др.).

Вместе с тем полагаем, что вносимые на регулярной основе изменения в Закон № 294-ФЗ не смогут кардинальным образом повлиять на негативную ситуацию, сложившуюся в контрольнонадзорной сфере, а, следовательно, и на уровень защищенности субъектов предпринимательства от нарушения их прав со стороны органов контроля (надзора), поскольку, в этой области помимо указанного закона применяется еще порядка сотни отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды контроля (надзора). Подзаконная нормативная правовая база состоит из более чем 80 постановлений Правительства Российской Федерации, изданных в развитие федеральных законов и утверждающих положения об осуществлении отдельных видов контроля либо закрепляющих в случаях, установленных законами, какие-либо особенности осуществления отдельных видов контроля, а также около 100 различных ведомственных актов, среди которых можно особо выделить административные регламенты исполнения контрольнонадзорных функций.

Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всей системы государственного и муниципального контроля (надзора), поскольку свыше 60 видов контроля (надзора) полностью или частично изъяты из сферы действия Закона № 294-ФЗ, который, кроме того, не закрепляет однозначного определения отдельных механизмов контроля (надзора), не позволяет сформировать исчерпывающий перечень контрольно-надзор- ных функций, а в итоге — не обеспечивает в полной мере гарантии прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении различных видов государственного и муниципального контроля (надзора).

Наряду с этим имеются правовые пробелы в регулировании отдельных вопросов государственного и муниципального контроля (надзора). К актуальным системным проблемам осуществления контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления можно отнести:

32

Бут Н. Д.

•разрегулированность контрольно-надзорной деятельности, не позволяющая оценить избыточность давления контроля (надзора)

ипостроить доверительную систему взаимоотношений бизнеса

игосударства, а в целом определить регулирующую роль контроля (надзора) в решении вопросов экономического и социального развития страны;

•несистемное распределение контрольно-надзорных полномочий по уровням публичной власти, влекущее дублирование исполнения контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же предмета различными контрольно-надзорными органами, а также слабое межведомственное взаимодействие при проведении конт- рольно-надзорных мероприятий;

•неэффективное осуществление контрольно-надзорных мероприятий, вызванное в том числе нераспространенностью в практике планирования учета вероятности причинения вреда в результате деятельности подконтрольного субъекта и ее соотнесения с ресурсами контрольно-надзорных органов;

•неурегулированность на законодательном уровне порядка проведения совместных плановых проверок, их согласования, а также отсутствие органа, уполномоченного на разработку и утверждение указанного порядка;

•несовершенная, непрозрачная и неуправляемая система проверяемых обязательных требований (подконтрольные субъекты не знакомы с исчерпывающим перечнем обязательных требований, исполнение которых у них могут проверить; сохраняется практика, когда обязательные требования не опубликованы в установленном порядке; во многих отраслях применяются нормативные правовые и распорядительные акты СССР и РСФСР, содержащие морально устаревшие требования, не отвечающие современному уровню развития экономики, науки и техники; отсутствие связи многих проверяемых обязательных требований с безопасностью товаров, работ, услуг);

•широкие возможности административного усмотрения конт- рольно-надзорных органов при низкой эффективности обжалования действий контрольно-надзорных органов.

К этому необходимо добавить несовершенную систему отчетности и оценки контрольно-надзорной деятельности, закрытость сведений о результатах деятельности контрольно-надзорных органов,

33

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

несовершенные механизмы реализации контрольно-надзорных мероприятий.

Исследование практики осуществления контрольно-надзорной деятельности показало, что большая часть проведенных проверок не выявляет нарушений обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда1. Так, за 2012 г. в Российской Федерации проведено более 2 736 тыс. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Нарушения обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда, федеральными органами исполнительной власти выявлены у 163,4 тыс. проверенных субъектов из 1 185 тыс., что составляет только 16% от общего количества проверенных субъектов, у которых выявлены нарушения, то есть в 84% случаях (чуть более 1 млн. подконтрольных субъектов) выявлены не представляющие угрозу причинения вреда нарушения. При этом доля подконтрольных субъектов, в отношении которых были проведены проверки, в 2012 г. составила 8,4%, что указывает на то, что только у 1,35% от общего числа подконтрольных субъектов выявлены нарушения обязательных требований. Вышеуказанные данные свидетельствуют о том, что система контрольно-надзорной деятельности не в полной мере ориентирована на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, влекущих реальное причинение вреда, а также о наличии ресурсов для повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости оптимизации контрольно-надзорной деятельности с выработкой общих принципов исполнения контрольно-надзорных функций, к числу которых можно отнести:

1) осуществление контрольно-надзорной деятельности должно основываться на объективных и регулярно собираемых данных, подлежащих оценке. Эти данные используются для принятия решений по вопросам определения предмета контроля (надзора), структуры и компетенции органов государственного контроля

1 Статистика приведена по материалам доклада, подготовленного экспертами РСПП, НИУ «ВШЭ», Минэкономразвития России: Контрольно-надзор- ная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад. 2012. 2-е изд., испр. и доп. М., 2013. С. 123–157.

34

Бут Н. Д.

(надзора), формы контрольно-надзорной проверки, а также при оценке эффективности осуществления контроля (надзора);

2)интенсивность контрольно-надзорной деятельности должна быть пропорциональна риску причинения вреда (риск-ориентиро- ванный подход). Частота проверок и задействованных в них ресурсов должна быть пропорциональна уровню риска причинения потенциального вреда проверяемым хозяйствующим субъектом,

аконтрольно-надзорная деятельность должна быть нацелена на уменьшение уровня риска нарушения последним обязательных требований;

3)контрольно-надзорная деятельность должна быть основана на принципах обратной связи. Мероприятия по контролю (привлечение к ответственности за нарушения) должны варьироваться в зависимости от характеристик и предыдущего поведения (с точки зрения степени правопослушания) конкретного подконтрольного хозяйствующего субъекта;

4)политика государства в сфере контрольно-надзорной деятельности должна иметь четкие цели и планы их достижения, сформулированные на долгосрочную перспективу;

5)контрольно-надзорная деятельность должна предусматривать межведомственное взаимодействие (координацию), и там, где это необходимо, консолидацию усилий различных контрольнонадзорных органов. Необходимо минимизировать дублирование и пересечение полномочий, что позволит обеспечить лучшее использование бюджетных ресурсов, минимизацию административного давления на подконтрольные субъекты, а также повысит эффективность контрольно-надзорной деятельности;

6)управление контрольно-надзорными органами и инспекторским составом должно быть направлено на стимулирование открытости и независимости контрольных органов, развитие профессионализма инспекторского состава и повышение его ориентации на конечный результат контрольно-надзорной деятельности (снижение риска причинения вреда в сфере контроля);

7)в практике контрольно-надзорной деятельности должны широко использоваться информационные и коммуникационные технологии в целях более эффективного определения уровня риска причинения вреда, межведомственного обмена информацией и координации деятельности органов государственного контроля (надзора);

35

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

8)нормативными правовыми актами должны быть закреплены четкие, понятные правила и процедуры осуществления контроль- но-надзорной деятельности и проведения проверок. Такие акты должны быть опубликованы и должны четко определять права

иобязанности проверяющих и проверяемых;

9)прозрачность контрольно-надзорной деятельности и стимулирование добровольного соблюдения обязательных требований должны достигаться при помощи официального опубликования методической документации, такой как руководства, методические рекомендации и проверочные листы (листы, содержащие перечни вопросов, подлежащих проверке). Издание подобной методической документации должно осуществляться как для инспекторского состава, так и для подконтрольных субъектов с целью пояснения им требований законодательства и процедур проверок.

Полезным может оказаться в этой области опыт зарубежных стран, в некоторых из которых принципы осуществления конт- рольно-надзорных мероприятий закреплены в национальном законодательстве. К примеру, в Великобритании в 2008 г. были приняты Закон о регулирующем воздействии и применении санкций

иРуководство для регулирующих органов, которые направлены на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности. Данными актами определены принципы деятельности контрольнонадзорных органов:

• органы должны способствовать экономическому росту и вмешиваться в деятельность бизнеса только при наличии необходимости защиты охраняемых ценностей;

• органы должны перераспределять свои усилия на области, где в этом есть наибольшая необходимость (риск-ориентированный подход к проверкам);

• проверяемые требования законодательства должны быть максимально понятны подконтрольным субъектам, а контрольные органы должны обеспечить их наиболее эффективное разъяснение;

• не должно быть проверок без объективной на то причины;

• бизнес не должен предоставлять ненужную информацию или предоставлять необходимую информацию дважды;

• бизнес, который совершает грубые нарушения, должен оперативно выявляться и нести пропорциональные совершенным им нарушениям и значимые для него санкции;

36

Бут Н. Д.

• органы должны нести ответственность за эффективность и результативность их деятельности, оставаясь при этом независимыми в принятии решений.

Опыт зарубежных стран показывает, что наиболее эффективно проблемы государственного контроля (надзора) решаются в рамках создания единой национальной системы контроля (надзора), основанной на рисковой модели осуществления контрольно-над- зорной деятельности.

Вмировой практике рисковая модель при осуществлении государственного контроля (надзора) широко используется в таких сферах, как 1) обеспечение безопасности, связанной с угрозой жизни и здоровью людей, защита животных, растений и охраны окружающей среды в таких сферах, как здравоохранение; безопасность продуктов питания и санитарно-эпидемиологическое благополучие; ветеринария и сельское хозяйство; охрана окружающей среды;

2)налоговое администрирование, банковское и страховое регулирование; 3) обеспечение защиты от чрезвычайных ситуаций, техногенных и природных катастроф. Данные методы управления рисками особенно успешно используются в Австралии, Великобритании, Дании, Ирландии, Италии, Канаде, Люксембурге, Мексике, Нидерландах, Новой Зеландии, США, Франции, Швеции, Норвегии и Японии.

Введение странами риск-ориентированной модели при осуществлении контрольно-надзорной деятельности позволило им существенно дифференцировать подход к проведению контрольных мероприятий, а сокращение числа избыточных проверок позволило высвободить достаточное количество ресурсов для проведения мероприятий по разъяснению обязательных требований.

Вряде зарубежных стран приняты специальные законодательные акты о государственном контроле (надзоре). В Словении закон о контрольно-надзорной деятельности был принят в 2002 г. В законе закрепляются межведомственная координация контрольно-надзор- ной деятельности (Совет по контрольно-надзорной деятельности), развитие функции предупреждения правонарушений и разъяснения требований законодательства при реализации контрольных мероприятий, совершенствование профессиональных компетенций инспекторского состава, регламентация и совершенствование контро- льно-надзорной деятельности по международным стандартам.

37

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ВЗаконе Казахстана 2013 г. «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан» разграничиваются государственный контроль и надзор, дается определение понятий риск и системы оценки рисков, определяется порядок организации и проведения проверок, порядок использования системы оценки рисков при планировании проверок. В законе устанавливается порядок определения частоты плановых проверок в зависимости от степени риска (от раза в квартал для субъектов с высокой степенью рисков в области санитарно-эпидемиологического контроля до раза в пять лет для субъектов с незначительной степенью риска из других сфер контроля). В Законе вводится понятие проверочных листов, которые должны включать в себя исчерпывающий перечень требований

кдеятельности проверяемых субъектов, установленных законодательством Республики Казахстан, несоблюдение которых влечет за собой угрозу жизни и здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, государства. В Законе также дается исчерпывающий перечень сфер деятельности субъектов частного предпринимательства, в которых осуществляется государственный контроль и надзор.

Завершая, отметим, что Президент Российской Федерации В.В. Путин, обращаясь 3 декабря 2015 г. с Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации, вновь акцентировал внимание на то, что «целая армия контролеров по-прежнему мешает работать добросовестному бизнесу»1. Таким образом, сегодня в России назрела необходимость принятия концептуально нового федерального закона, выполняющего роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства в области государственного и муниципального контроля (надзора). Положения этого закона должны быть направлены на обеспечение открытости системы государственного и муниципального контроля (надзора), в том числе путем закрепления реальных механизмов участия представителей общественных институтов в оценке эффективности контрольнонадзорной деятельности, информационной открытости и обязательной публичной отчетности контрольно-надзорных органов.

Внастоящее время разработка концепции и проекта такого федерального закона ведется в Правительстве Российской Федерации

1 http://www.kremlin.ru/events/president/news/50864

38

Зырянов С. М.

(Минэкономразвития России), НИУ «Высшая школа экономики» с привлечением представителей бизнеса (РСПП, бизнес-омбуд- смены), общественных организаций (Опора России и др.), науки и контрольно-надзорных органов. Позитивным моментом является уже то, что эта работа ведется не кулуарно, а открыто с привлечением представителей заинтересованных сторон и экспертов в этой области.

Зырянов Сергей Михайлович

профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Проблемы оценки эффективности государственного контроля (надзора)

В последнее время, в связи с острой необходимостью оптимизации контрольно-надзорной деятельности и снижения ее негативного влияния на экономику страны активно обсуждается несколько основополагающих проблем, в числе которых проблема оценки эффективности и результативности государственного контроля (надзора).

Традиционно такая оценка осуществлялась на основе количественных показателей — числа выявленных нарушений обязательных требований, вынесенных предписаний, составленных протоколов об административных правонарушениях, сумм наложенных и взысканных штрафов — в результате чего сформировалась «палочная система» оценки. Неоднократные попытки уйти от этой системы (только МВД России четырежды поменяло систему оценки работы своих сотрудников) ни к чему не привели.

Более того, палочная система оценки эффективности и результативности работы государственных инспекторов все еще находит поддержку в работах ряда ученых. Так, Ю. С. Штах оценивает эф-

39

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

фективность земельного контроля по суммам наложенных и взысканных штрафов, полагает, что результативной проверкой является проверка, в результате которой лицу, нарушившему законодательство, выдано постановление о назначении административного наказания. Автор предлагает ввести материальное стимулирование инспекторов в размере 50% от суммы взысканных административных штрафов, наложенных инспекторами1.

Несомненно, материальное стимулирование приведет к погоне за нарушениями обязательных требований, к предвзятому отношению инспекторов к проверяемым лицам. А тем, кто предлагает подобные меры, следовало бы ознакомиться с опытом организации деятельности контрольно-надзорных органов хотя бы в краткий исторический период существования Российской Федерации. Материальное стимулирование государственных инспекторов практиковалось, в частности в Ространснадзоре и в налоговых органах в начале 90-х гг. прошлого века, и от него пришлось вскоре отказаться по ряду причин коррупционного характера.

По моему мнению, неудачные попытки реформирования системы оценки работы контрольно-надзорных органов и их должностных лиц обусловлены неверным целеполаганием. Именно цель, к достижению которой должны стремиться контрольно-надзорные органы и их должностные лица, лежит в основе выбора показателей эффективности и результативности их деятельности.

В то же время, целеполагание представляет собой сложную задачу. На необходимость правильного выбора цели указывали многие ученые2. В отношении целей контрольно-надзорной деятель- ностивроссийскойадминистративно-правовойнаукенесложилось единого мнения. Так, В. Г. Бессарабов полагает, что цель государственного контроля (надзора) подчинена общей цели, стоящей перед системой государственного управления, — обеспечение политической, экономической и социальной стабильности и развития госу-

1 Штах Ю. С. Повышение эффективности государственного и муниципального земельного контроля (надзора) на территории Новосибирской области // Современное право. 2015. № 9. С. 52–56.

2 См., напр.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 27; Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 201; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 121; и др.

40