Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Лаврентьев А. Р.

том практики правоприменения усовершенствованы (версия 2.01 и даже 3.02), успешен опыт внедрения специального программногообеспечения3. В соответствии с принципом «конкретизации антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах»4 элементы механизма противодействия коррупции должны быть внедрены с учетом специфики в каждой области публичного управления. Так, меры противодействия коррупции внедрены в судопроизводстве5, в судебной системе (в каждом суде6, в органах судей-

1 См., например: Приказ Минтруда России от 7 октября 2013 г. № 530н «О требованиях к размещению и наполнению подразделов, посвященных вопросам противодействия коррупции, официальных сайтов федеральных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, и требованиях к должностям, замещение которых влечет за собой размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций (письмо Минтруда России от 25 декабря 2014 г. № 18–0/10/В-8980).

2 Методические рекомендации по организации ротации федеральных государственных гражданских служащих.

3 Специальное программное обеспечение «Справки БК» (версия 2.1.0.0), информационные материалы по заполнению справок о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера размещены для бесплатного использования на сайте Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции: http://kremlin.ru/structure/councils#institution-12

4 Пп. «г» п. 7 Национальной стратегии противодействия коррупции. Утверждена указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // Российская газета. 2010. 15 апреля.

5Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 166-ФЗ «О внесении изменений

вотдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 27. Ст. 3458.

6 См., например: Порядок уведомления федеральными государственными

гражданскими служащими Верховного Суда Российской Федерации о фактах

141

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ского сообщества,1 Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации2), в новом Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы3 они развиваются (см. Таблицу).

обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации их проверки (Приложение № 1 к приказу Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2010 г. № 138/кд), Положение о порядке размещения информации о внепроцессуальных обращениях, поступивших в Верховный Суд Российской Федерации, на официальномсайте Верховного Суда Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (утверждено приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2015 г. № 681/кд), Положение о порядке сообщения судьями и федеральными государственными служащими аппарата Верховного Суда Российской Федерации о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями (утверждено приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2015 года № 1043/кд), Порядок организации доступа к информации о деятельности Верховного Суда Российской Федерации (утвержден Приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2016 г. № 1-П), Положение о порядке принятия федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Верховного Суда Российской Федерации наград, почетных и специальных званий иностранных государств, международных организаций (утверждено приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 197/кд), Порядок представления федеральными государственными гражданским служащими аппарата Верховного Суда Российской Федерации предварительного уведомления о намерении выполнять иную оплачиваемую работу (утверждено приказом Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 198/кд).

1 См., например: Постановление Совета судей Российской Федерации от 22 мая 2014 г. № 324 «Об утверждении Положения о комиссии Совета судей Российской Федерации по реализации мероприятий противодействия коррупции, урегулированию конфликтов интересов во внеслужебных отношениях и при исполнении судьями своих полномочий».

2 См., например: Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 1 июня 2012 г. № 117 «О мерах по профилактике коррупции в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (вместе с Положением о Комиссии по противодействию коррупции в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, Порядком проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации).

3 Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.04.2016.

142

Лаврентьев А. Р.

А одна из задач Национального план противодействия на 2014– 2015 годы — реализация требований ст. 13.3 Федерального закона

143

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и ст. 19.28 КоАП РФ, предусматривающих ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица — должна была быть отражена в проекте Закона;

3. Проект Закона не учитывает особенности организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, ст. 12 Конституцией Российской Федерации прямо установлено, что «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а глава 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административнотерриториальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях и на территориях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), на территории инновационного центра «Сколково», на территориях опережающего социально-экономиче- ского развития. Неоспоримы особенности организации управления на территориях особых экономических зон, в закрытых военных городках, в общинах коренных малочисленных народов Российской Федерации, которые не отражены в проекте Закона. Не учтены изменения. Внесенные в 2014 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: 2 апреля1, 27 мая2,

1 Ст. 2 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 70-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране общественного порядка» // www.pravo.gov.ru/ 0001201404020052.

2 Ст. 2 и 3 Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон

144

Лаврентьев А. Р.

231, 232 июня, 213, 214, 215 июля, 46, 147, 228 октября, 229, 2210,

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // www.pravo.gov.ru/ 0001201405270020.

1 Ст. 1 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // www.pravo.gov.ru/ 0001201406240004.

2 Ст. 16 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательныеактыРоссийскойФедерации»//www.pravo.gov.ru/0001201406240019.

3 Ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования»// www.pravo.gov.ru/ 0001201407220037.

4 Ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // www.pravo.gov.ru/ 0001201407220015.

5 Ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования» // www.pravo.gov.ru/ 0001201407220074.

6 Ст. 1 Федерального закона от 4 октября 2014 г. № 290-ФЗ «О внесении изменений в ст. 36 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // www.pravo.gov.ru/ 0001201410060018.

7 П. 2 ст. 35 Федерального закона от 14 октября 2014 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // www.pravo.gov.ru/ 0001201410150002.

8 Ст. 11 Федерального закона от 22 октября 2014 г. № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // www.pravo.gov.ru/ 0001201410230005.

9 Ст. 4 Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 431-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // www.pravo.gov.ru/ 0001201412230012.

10 Ст. 3 Федерального закона от 22 декабря 2014 г. 447-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижи-

145

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

291, 292, 293, 314, 315 декабря, в том числе связанные с совершенствованием государственного и муниципального контроля и надзора;

4.Проект Закона содержит недопустимо большое количество отсылочных норм (более 250, из которых более 60 с формулировкой «установленных законодательством Российской Федерации»), что «размывает» содержание проекта Закона. Причем очевидно, что некоторые отсылки предполагают разработку качественно новых для российской правовой системы правовых средств (например, Система управления рисками — глава 4 проекта Закона), что многократно усложняет понимание предлагаемого механизма государственного и муниципального контроля и надзора;

5.Принятие проекта Закона в данной редакции повлечет не сокращение (ст. 131 проекта Закона не устраняет множество действующих нормативных правовых актов), а многократное увеличение количества нормативных правовых актов, поскольку, ст. 30 проекта Закона предполагает разработку каждым субъектом

мости» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // www.pravo.gov.ru/ 0001201412230018.

1 Ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 454-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О закрытом административнотерриториальном образовании», в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан» // www.pravo.gov.ru/ 0001201412290012.

2 Ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 456-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // www.pravo.gov.ru/ 0001201412290005.

3 Ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // www.pravo.gov.ru/ 0001201412290022.

4 Ст. 12 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательныеактыРоссийскойФедерации»//www.pravo.gov.ru/0001201412310124.

5 Ст. 10 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О территориях опережающего социальноэкономического развития в Российской Федерации»» // www.pravo.gov.ru/ 0001201412310043.

146

Лаврентьев А. Р.

контроля по каждому виду контрольно-надзорной деятельности специального административного регламента, каждый из которых является по своей природе нормативным правовым актом;

6. Проект Закона наполнен терминами и дефинитивными нормами, которые не характерны для российской правовой системы или разграничены по сомнительным признакам, например:

•в ст. 6 и 7 проекта Закона сделана неудачная попытка «развести» понятия «контроля» и «надзора», причем в обоих случаях «суженных» до применения только части из системы мер административного принуждения;

•в ч. 4 ст. 7 проекта Закона предложено ввести «иные правоограничительные меры», которые по своей природе являются мерами административного принуждения;

•гл. 4 проекта Закона предлагается ввести крайне запутанную систему оценки рисков с использованием: категорий, групп, критериев, профилей, индикаторов, постоянных и переменных факторов (источников), объектных, субъектных и смешанных моделей;

•ст. 111 и 113 проекта Закона безосновательно предлагается различать «результативность» и «эффективность» государственного и муниципального контроля и надзора;

Кроме названных концептуальных просчетов проект закона изобилует ошибками технико-юридического характера, например: ст. 8 проекта Закона изложена на 30 страницах, имеет крайне сложную пунктуацию (сложившиеся правила юридической техники не предполагают сочетание в новом нормативном правовом акте буквенно-цифровой пунктуации, для этого есть прием «двойных номеров»), но не имеет самостоятельного содержания (смысла). Также «перегружены» ст. 9 и 10 проекта Закона; гл. 2 проекта Закона раскрывает принципы государственного и муниципального контроля и надзора вразрез со сложившимися подходами в законодательстве и доктрине права и могли быть изложены в форме перечня в одной статье проекта Закона; название статей проекта Закона нередко противоречит их содержанию (например: в названии ст. 121 «требования», а в содержании — «принципы»; в названии ст. 122 «Реестр» функций», а в содержании — «реестр видов»

ит. п.). Текст проекта Закона содержит все виды коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов

147

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

Изложенное позволяет утверждать, что в проекте Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», разработанном Минэкономразвития России, имеются системные ошибки по структуре и содержанию, неустранимые коррупциогенные факторы. Проект Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» требует кардинальной переработки и в представленной редакции не может быть рекомендован для принятия.

Губенко Елена Сергеевна

Старший преподаватель кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук

Административная реформа в Российской Федерации: цели, основные направления, этапы

Слово «реформа» (от фр. Lareforme — реформа) трактуется в словарях как преобразование, переустройство в способе функционирования тех или иных социальных институтов, действующих в рамках данного общества1.

Под административной реформой понимаются сходные и взаимосвязанные, но все же разные преобразования в отдельных сферах государственного управления2.

По мнению проф. Ю. А. Тихомирова, административная реформа — самая трудная в истории современной России — идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социа-

1Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Чл. корр. АН СССР

Н.Ю. Шведовой. — 18-е изд., стереотип. — М.: Рус. яз., 1986. С. 589. (797 с.)

2 Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций // http://www.studmed.ru/maslennikova-e-gosudarstvennoe-i-municipalnoe- upravlenie-konspekt-lekciy_d801f3b.html.

148

Губенко Е. С.

листической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда — формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день1. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

Недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы основным препятствием на пути экономических реформ страны

вПослании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год. Приоритетными задачами развития государственного управления на 2003 год назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов2.

Термин «административная реформа» использовался много лет. Но только во второй половине 2003 г. и особенно в 2004–2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Началом административной реформы

вРоссии ученые называют 2003 год3.

Реформирование управления — это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, пере-

1 Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4. С. 29.

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета. № 93. 17.05.2003.

3 См.: Вишняков В. Г. Об укреплении правовых основ системы государственного управления экономикой // Законодательство и экономика. 2014. № 4; Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС КонсультантПлюс. 2009.

149

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

распределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы1.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:

•ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

•исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

•развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

•организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

•завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти2.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. №451.

В результате реализации начального этапа административной реформы были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год был охарактеризован смысл проведенных «реформаторских» мероприятий: «...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были

1 Ежов Ю. А. Административная реформа в Российской Федерации // Современный юрист. 2014. № 1. С. 7–19.

2 Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению админи-

стративной реформы в 2003–2004 годах» // Российская газета. № 148. 25.07.2003.

150