Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

Такие ситуации возникают в случаях, когда объект принадлежит одному лицу, а эксплуатируется на законном основании другим лицом или другими лицами, когда отдельными частями (помещениями) объекта владеют разные лица1. В указанных случаях при оценке надлежащей адресности выданного предписания необходимо учитывать не только факт принадлежности объекта или его части конкретному юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на том или ином законном основании, но и то обстоятельство, на какое именно лицо, из числа лиц, использующих соответствующий объект или его часть, возложены в силу закона, иного нормативного правового акта либо договора обязанности по обеспечению соблюдения применительно к этому объекту (его части) соответствующих обязательных требований. По смыслу разъяснения, содержащегося в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 23.12.2014 № 2906-О выбор лица, ответственного за нарушение требований пожарной безопасности, которому может быть выдано предписание об устранении этого нарушения, должен осуществляться с учетом фактических обстоятельств конкретного дела, а также требований нормативных и иных актов, должностных инструкций, условий договоров, закрепляющих прав и обязанности сторон по вопросам соблюдения требований пожарной безопасности.

С учетом изложенного, в целях исключения из правоприменительной практики контрольно-надзорных органов случаев выдачи предписаний ненадлежащим субъектам представляется необходимым дополнить статью 17 Закона № 294-ФЗ правилом, согласно которому предписание об устранении нарушений обязательных требований должно выдаваться тому лицу (юридическому лицу или должностному лицу), на которое соответствующим законом, иным нормативным правовым актом либо договором возложена обязанность по обеспечению соблюдения соответствующих обязательных требований и несению ответственности за их несоблюдение.

1 См, в частности: постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 04.12.2015 по делу № А29-10475/2014; постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24.03.2016 по делу № № А29-10475/2014; постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17.02.2014 по делу № А82-8169/2013. // СПС «Консультант Плюс».

51

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

3. Определенность, конкретность, обоснованность и исполнимость предписания контрольно-надзорного органа.

Нормы части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ не конкретизируют требования к содержанию выдаваемого контрольно-надзорным органом предписания, порядку и условиям его исполнения лицом, которому оно выдано. В частности, законодателем не установлено, какие именно требования могут содержаться в предписании, посредством каких организационно-правовых способов они могут быть исполнены, каким образом должны определяться сроки исполнения указанных требований, какие особенности правового положения, условия деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, в том числе условия эксплуатации им проверенных объектов должны учитываться при выдаче предписания. Отсутствие в статье 17 Закона № 294-ФЗ, а также в других федеральных законах, входящих в структуру контрольно-надзор- ного законодательства соответствующих правовых норм приводит к тому, что контрольно-надзорные органы, действуя на основании своих ведомственных нормативных правовых актов, в частности, административных регламентов, в выдаваемых юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и должностным лицам предписаниях, как правило, перечисляют выявленные нарушения обязательных требований и произвольно устанавливают сроки их устранения. Ни порядок, ни условия исполнения предписания с учетом особенностей правового статуса и деятельности проверенного юридического лица, индивидуального предпринимателя, состояния эксплуатируемых ими объектов контрольно-надзорным органом не определяются. Как показывает анализ судебных дел об оспаривании предписаний контрольно-надзорных органов, предписания выдаются без учета организационно-материальных, финансовых и временных возможностей юридического лица, индивидуального предпринимателя по исполнению содержащихся в них требований, особенностей и технического состояния эксплуатируемых ими объектов, на которых были выявлены нарушения. В качестве примера такого рода предписаний можно назвать предписания органов государственного пожарного надзора МЧС России об устранении нарушений требований пожарной безопасности, предъявляемых к объектам капитального строительства, которые были введены в действие после ввода данных объектов в эксплуа-

52

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

тацию. В содержательную часть данных предписаний должностные лица органов государственного пожарного надзора включают обязанности по устранению нарушений действующих на момент проведения проверок требований нормативных документов по пожарной безопасности, относящихся к техническому состоянию конструктивных элементов зданий и сооружений, например, обязанности по устройству дополнительных эвакуационных выходов, расширению проемов имеющихся эвакуационных выходов, увеличению ширины лестничных маршей и т. п. При этом такие обязанности возлагаются на лиц, эксплуатирующих здания и сооружения, построенные и введенные в эксплуатацию задолго до введения в действие указанных требований пожарной безопасности. В частности, анализ судебной практики показывает, что органы государственного пожарного надзора требуют соблюдения введенных в действие в период 2003–2009 годов требований пожарной безопасности на объектах капитального строительства, введенных в эксплуатацию в 50–90 годах прошлого столетия до проведения их капитального ремонта или реконструкции, без учета конструктивных и технических возможностей соблюдения на таких объектах указанных требований. Очевидно, что исполнение эксплуатантами названных объектов подобных требований, содержащихся в предписаниях органов государственного пожарного надзора, в установленные ими сжатые сроки, как правило, невозможно без проведения капитального ремонта или реконструкции объектов, которое по существу им навязывается в административном порядке и под угрозой последующего привлечения к административной ответственности за неисполнение предписаний. При этом административными органами не просчитываются технические возможности проведения на проверенных объектах капитального ремонта или реконструкции, временные рамки их проведения, наличие у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей возможности финансирования соответствующих работ в рамках обозначенных в предписаниях сроков. Такая практика работы органов государственного пожарного надзора порождает многочисленные споры о признании указанных выше предписаний недействительными, по итогам рассмотрения которых, арбитражные суды в большинстве случаев признают подобные предписания недействительными.

53

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

В ходе рассмотрения названных споров арбитражные суды выработали ряд критериев законности предписания контрольно-над- зорного органа, в том числе такие критерии, как определенность, конкретность и обоснованность содержащихся в нем требований, их реальная исполнимость. Давая общую характеристику предписанию контрольно-надзорного органа как ненормативному правовому акту, суды, в частности, указывают на то, что содержащиеся

внем формулировки должны быть конкретными, четкими, ясными, понятными для исполнителя, исключающими возможность их двоякого толкования с тем, чтобы можно было установить, какие именно нормы права были нарушены, в каких действиях выражены эти нарушения и что необходимо сделать в целях их устранения. В судебных актах арбитражных судов отмечается, что предписание следует считать законным, если оно вынесено с соблюдением установленного порядка и содержит указания, позволяющие проверенному лицу однозначно установить наличие допущенного конкретного нарушения обязательного требования и возможные действия по устранению данного нарушения1. Указанные подходы арбитражных судов к оценке законности предписаний контрольно-надзор- ных органов, на наш взгляд, в полной мере согласуются с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который

впостановлении от 17.02.2015 № 2-П указал на то, что требования к проверяемому субъекту, предъявляемые при проведении проверочных мероприятий, должны оцениваться на предмет их необходимости и пропорциональности, недопустимости вмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность проверяемого.

Обобщая сформировавшиеся подходы арбитражных судов к критериям оценки законности содержания оспариваемых предписаний контрольно-надзорных органов, представляется возможным выделить следующие обязательные условия законности таких ненормативных правовых актов, подлежащие закреплению в статье 17 Федерального закона № 294-ФЗ.

1)Определенность и конкретность изложенных в описательной (констатирующей) части предписания фактов нарушений обяза-

1 См, например: постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 04.06.2013 по делу № А82-10220/2012; от 30.12.2014 по делу № А31-7295/ 2014; от 23.03.2016 по делу № А82-10776/2015.

54

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

тельных требований. Данное требование означает, что в предписании должно содержаться четкое и недвусмысленное описание каждого из допущенных проверенным лицом нарушений обязательных требований с конкретизацией в необходимых случаях мест их обнаружения (зданий, этажей, помещений, территорий и т. п.) и со ссылками на нормы закона, иного нормативного правового акта или нормативного документа, предусматривающие соответствующее требование.

2)Определенность и конкретность предлагаемых контрольнонадзорным органом в обязывающей части предписания возможных способов устранения перечисленных в его описательной части нарушений обязательных требований. Это условие сводится к тому, что в обязывающей части предписания применительно к каждому из нарушений обязательных требований должностное лицо контрольно-надзорного органа должно указать возможный способ или несколько возможных способов устранения соответствующего нарушения. В необходимых случаях контрольно-надзорным органом должны быть произведены соответствующие обследования объектов, расчеты, подтверждающие наличие технической возможности устранения выявленных нарушений обязательных требований тем или иным способом или комбинацией способов. При этом лицо, которому выдано предписание, вправе выбрать наиболее оптимальный для него способ исполнения из числа указанных контрольно-надзорным органом.

3)Обоснованность устанавливаемых в предписании сроков устранения нарушений обязательных требований. При установлении данных сроков должностное лицо, выдающее предписание, обязано учитывать такие обстоятельства, как финансовое положение исполнителя, наличие у него организационных и технических возможностей по устранению выявленных нарушений, особенности правового режима эксплуатируемых объектов, на которых были выявлены нарушения (например, отнесение их к объектам культурного наследия), их технического состояния (давность введения

вэксплуатацию, проведение капитального ремонта или реконструкции). В связи с необходимостью учета названных обстоятельств представляется вполне обоснованным согласование сроков исполнения требований, содержащихся в предписании с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или должностным лицом, которым это предписание выдается.

55

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

4) Объективная исполнимость содержащихся в предписании требований об устранении нарушений обязательных требований. Данное условие законности предписания заключается в том, что выдавая проверенному лицу предписание, должностное лицо конт- рольно-надзорного органа обязано убедиться в возможности его исполнения вообще или в определенные сроки в связи с наличием объективных, независящих от воли исполнителя обстоятельств, препятствующих его исполнению. К числу таких обстоятельств могут, в частности, относится аварийное состояние объекта, на котором в целях исполнения предписания необходимо провести определенные строительно-монтажные работы либо возможность возникновения такого состояния вследствие проведения указанных работ; невозможность проведения необходимых мероприятий без получения специальных разрешений, выдаваемых компетентными государственными органами или органами местного самоуправления и т. п.

4. Положения статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ не предусматривают возможность внесения изменений в выданное должностным лицом контрольно-надзорного органа предписание, а также продления сроков исполнения содержащихся в нем требований. Между тем на практике в ряде случаев возникает необходимость внесения в выданные контрольно-надзорными органами предписания определенных изменений, уточнений в ходе их исполнения, а также в продлении сроков исполнения содержащихся в них требований. В частности, имеются в виду случаи, когда необходимо изменить способ или порядок исполнения предусмотренного предписанием требования, увеличить срок его исполнения в связи с возникновением объективных обстоятельств, препятствующих его исполнению в ранее установленный срок.1 Представляется, что в указанных случаях в целях обеспечения надлежащего и полного исполнения всех предусмотренных предписанием требований органу государственного контроля (надзора) должно быть предоставлено право внесения необходимых изменений в выданное им

1 См, например: постановления Второго арбитражного апелляционного суда от 10.04.2014 по делу № А31-13489; от 06.05.2015 по делу № А17-58/2015; постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.02.2013 по делу № А82-7066/2012; от 25.07.2014 по делу № А43-22539/2013 // СПС «Консультант Плюс».

56

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

предписание как по собственной инициативе, так и по инициативе исполнителя данного предписания. Соответствующую норму можно было бы включить в статью 17 Федерального закона № 294-ФЗ.

Таким образом, подытоживая рассмотрение вопроса о применении органами государственного контроля (надзора) такой меры административно-правового реагирования на выявленные нарушения обязательных требований как выдача предписания юридическому лицу, его должностным лицам или индивидуальному предпринимателю, следует констатировать, что назрела необходимость систематизации административно-правовых норм, регламентирующих основания, правила выдачи и исполнения предписаний, требования к их форме и содержанию. Такая систематизация соответствующих норм может быть осуществлена в рамках Федерального закона № 294-ФЗ на базе его статьи 17, а в дальнейшем и в рамках федерального закона об основах государственного и муниципального контроля (надзора), проект которого в настоящее время разрабатывается.

2. Меры административно-процессуального обеспечения (административные процессуально-обеспечительные меры — меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).

Применение данных мер административно-правового реагирования на нарушения обязательных требований осуществляется должностными лицами контрольно-надзорных органов не в соответствии с нормами контрольно-надзорного законодательства, а по основаниям и в порядке, предусмотренным главой 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Не вдаваясь в анализ конкретных мер административно-про- цессуального обеспечения, применяемых контрольно-надзорными органами, рассмотрим общие условия и наиболее принципиальные вопросы их применения по результатам проведения соответствующих проверок.

Системный анализ положений Федерального закона № 294-ФЗ, и глав 27–28 КоАП РФ показывает, что применение должностными лицами контрольно-надзорных органов мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях может осуществляться:

57

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

1)в случае установления в ходе проводимой проверки факта нарушения обязательных требований, которое одновременно образует событие какого-либо административного правонарушения, предусмотренного Особенной частью КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях;

2)после составления акта о проведении проверки, за исключением случая, предусмотренного примечанием к статье 28.1 КоАП РФ;

3)после возбуждения дела о соответствующем административном правонарушении или одновременно с его возбуждением в порядке, предусмотренном статьей 28.1 КоАП РФ;

4)должностными лицами контрольно-надзорных органов, уполномоченных в соответствии с положениями статьи 28.3 КоАП РФ, на составление протоколов о соответствующих административных правонарушениях.

Таким образом, меры административно-процессуального обеспечения, предусмотренные главой 27 КоАП РФ, в отличие от пре- секательно-восстановительных мер могут применяться уполномоченным должностным лицом контрольно-надзорного органа только после возбуждения им отдельного производства по делу

овыявленном в ходе проведения проверки административном правонарушении и только в рамках данного производства. При этом исходя из характера совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями административных правонарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, должностными лицами контрольно-надзорных органов, как правило, могут быть применены лишь такие меры административно-процессуального обеспечения как, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; временный запрет деятельности. Первые две из названных мер направлены на установление и фиксацию доказательств совершенного административного правонарушения. Вместе с тем, доказательства совершения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушения обязательных требований, образующего одновременно и событие соответствующего административного правонарушения, собираются должностным лицом контрольно-надзорного органа

58

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

входе проведения проверки, то есть в ходе контрольно-надзорного производства посредством совершения таких действий, как обследование объектов, грузов, по отбору образцов продукции, других объектов и проведение их исследования, проведению экспертизы и расследований, совершение которых допускается в силу пункта 5 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ. В этой связи возникает вопрос о соотношении названных контрольно-надзорных мер и аналогичных им мер административно-процессуального обеспечения, в том числе о том, в каких случаях достаточно применения первых, а в каких необходимо дополнительно применять вторые. В арбитражно-судебной практике был поставлен вопрос о достаточности полученных в рамках контрольно-надзорного производства доказательств совершения административного правонарушения без применения соответствующих мер административно-процес- суального обеспечения, предусмотренных главой 27 КоАП РФ,

вчастности, осмотра помещений и территорий, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю1. Соответственно представляется, что в действующем Федеральном законе № 294-ФЗ, а в дальнейшем в федеральном законе об основах государственного и муниципального контроля (надзора) необходимо, во-первых определить четкий перечень контрольно-надзорных мер, применяемых в рамках контрольно-надзорного производства

вцелях обнаружения и фиксации фактов нарушения обязательных требований, основания и общие правила их применения, а во-вторых, указать случаи, когда при возбуждении должностным лицом контрольно-надзорного органа дела о выявленном им

входе проверки административном правонарушении или после его возбуждения возможно применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении наряду с указанными контрольно-надзорными мерами либо в дополнение к ним.

3.Меры административной ответственности (административные наказательные меры — административные наказания).

1 См, например: постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2010 по делу № А11-15857/2009; постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21.11.2014 по делу № А82-8951/2014 // СПС «Консультант Плюс».

59

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Как и меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, меры административной ответственности, то есть административные наказания, могут быть применены уполномоченными должностными лицами контрольно-надзорных органов лишь после возбуждения дела о выявленном в ходе проверки административном правонарушении. Однако в отличие от мер обеспечения административное наказание может быть назначено только после составления протокола о выявленном административном правонарушении на стадии рассмотрения дела.

Как показывает анализ судебной практики арбитражных судов по делам об оспаривании постановлений контрольно-надзорных органов о назначении юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям административных наказаний, должностные лица данных органов во всех без исключения случаях выявления в ходе проведенных проверок событий административных правонарушений сразу же возбуждают дела об этих правонарушениях и в дальнейшем привлекают лиц, их совершивших, к административной ответственности независимо от характера и степени общественной вредности этих правонарушений. При этом практически одновременно проверенным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям выдаются предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, образующих события соответствующих административных правонарушений, за которые они привлекаются к административной ответственности. В ходе рассмотрения арбитражными судами указанных дел нередко возникает вопрос о необходимости, целесообразности, соразмерности допущенному нарушению обязательных требований одновременного применения в отношении проверенного юридического лица административной пресекательно-восстановительной мерывыдачи предписания и административно-наказательной меры-на- значения административного наказания. Речь идет, в частности, о таких нарушениях обязательных требований, одновременно образующих события соответствующих административных правонарушений, которые не повлекли причинения реального вреда охраняемым отношениям, не создали угрозу его причинения и могут быть оперативно устранены посредством принятия проверенным лицом необходимых мер. К числу таких нарушений относятся, например, несоответствие технической документации установленным требо-

60