Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Кобзарь-Фролова М. Н.

Соблюдение принципа экономической обоснованности норм права (в частности эффективности норм административного права) ставит вопрос о целесообразности учета экономических интересов субъектов.

В этой связи первичным становится не последующий (экономический) контроль с целью наложения административного взыскания, но осторожное администрирование экономики путем мониторинга и превенции административных правонарушений.

Кобзарь-Фролова Маргарита Николаевна

главный научный сотрудник отдела административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор

Соблюдение публичных и частных интересов при проведении таможенного контроля и применении мер административной ответственности за правонарушения

вобласти таможенного дела

Всоответствии с нормами Таможенного кодекса таможенного союза (далее — ТК ТС) таможенный контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза

изаконодательства государств — членов таможенного союза (пп. 31 статьи 4). Анализ таможенного законодательства таможенного союза и законодательства Российской Федерации в области таможенного дела1 приводит к выводу о том, что первостепенны публичные интересы государств-членов таможенного союза и нивелируются частные интересы участников внешнеэкономических

1 Федеральным законом от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

101

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

отношений и иных лиц, находящихся под таможенным контролем. Одновременно отмечается наличие большого количества обязываний, требований и запретов над которыми превалируют права таможенных органов.

Так предметом регулирования Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» среди прочих является регулирование властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации.

Анализ прав таможенных органов таможенного союза показывает, что таможенные органы: имеют право требовать, запрашивать и получать коммерческие и бухгалтерские документы, иную информацию, устанавливать сроки, осуществлять неотложные следственные действия и дознание в пределах своей компетенции, привлекать лиц к административной ответственности, задерживать и доставлять в служебные помещения лиц и др1, применять физическую силу, использовать специальные средства, оружие, служебных собак. Требования таможенных органов и их должностных лиц обязательны к исполнению2. При проведении таможенного контроля каких-либо разрешений, предписаний либо постановлений на его проведение таможенным органам не требуется3.

Декларант же, а также лица, осуществляющие деятельность в сфере таможенного дела, и иные заинтересованные лица обязаны представлять таможенным органам документы и сведения, необходимые для проведения таможенного контроля4.

Сопоставление в ТК ТС комплекса прав и обязанностей проверяемого лица при проведении таможенной проверки говорит о превалировании позитивных обязанностей для лиц, находящихся под таможенным контролем. В законодательстве Российской Федерации в области таможенного дела вообще отсутствуют

1 Там же. Статья 19, Статья 98 ТК ТС.

2 Там же. Статья 22.

3 Статья 94 ТК ТС.

4 Статья 98 ТК ТС.

102

Кобзарь-Фролова М. Н.

нормы, закрепляющие права лиц, находящихся под таможенным контролем.

Встатье 11 Федерального закона Российской Федерации

№311-ФЗ закреплены принципы деятельности таможенных органов, при организации таможенного контроля. Среди них: принцип законности, равенства лиц перед законом, уважения и соблюдения их прав и свобод, ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при проведении таможенного контроля и совершении таможенных операций, доступности информации о правилах осуществления внешнеэкономической деятельности, таможенном законодательстве Таможенного союза и законодательстве Российской Федерации о таможенном деле, недопущения возложения на участников внешнеэкономической деятельности, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, перевозчиков и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела и другие. При этом, ни ТК ТС, ни российское законодательство не раскрывают содержание указанных принципов, а это значит, что их применение допускает отступление от общепринятого в мировой практике.

Указанный дисбаланс нарушает, по мнению автора, свободы и интересы участников внешнеэкономической деятельности и лиц, находящихся под таможенным контролем.

Хотелось бы заметить, что права и обязанности участников внешнеэкономических отношений, имманентны конституционным правам и обязанностям граждан. Как следствие, нормы, регулирующие порядок проведения таможенного контроля, равно как и нормы об административной ответственности за правонарушения в области таможенного дела (нарушение таможенных правил) должны опираться на положения Конституции Российской Федерации. Соответственно система административных наказаний должна, с одной стороны, обеспечивать достижение установленных государством целей административной ответственности, с другой, — не препятствовать гармоничному развитию внешнеторговой деятельности.

Еще на рубеже XIX–XX столетий великий русский ученый Н. М. Коркунов (1853–1904) писал о том, что основополагающей

103

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

задачей права является разграничение разнообразных, сталкивающихся между собой человеческих интересов1. Современные российские ученые в своих трудах также справедливо отмечают, что взаимодействие личности, общества и государства невозможно без учета интересов участников правоотношений2.

Достойным внимания является высказывание А. Я. Курбатова, который пишет о том, что сочетание «(обеспечение баланса) интересов различных субъектов при правовом регулировании предпринимательской (хозяйственной) деятельности, состоит в том, что государство через воздействие на материальные условия деятельности носителей частного интереса пытается сформировать

уних интересы, совпадающие с интересами общества и государства»3. Достигается это посредством правового регулирования отношений в сфере деятельности. С. А. Курочкин в этой связи отмечает: «публичные интересы — это совокупность частных интересов (элементов), связанных между собой, образующих единое целое, обладающее свойствами, не присущими составляющим его элементам, взятым в отдельности4».

Вконтексте темы статьи хотелось бы отметить, что развитие демократических начал в обществе опосредует необходимость и возможность разрешать возникающие конфликты с учетом баланса публичных и частных интересов. Государство предпринимает усилия для создания условий развития предпринимательства, расширения сфер внешнеэкономической деятельности. Однако

угосударства и предпринимателя могут быть разные интересы и разные подходы к системе прав и охраняемых свобод. Предприниматель, прежде всего, заинтересован в том, чтобы государством были созданы такие правила, при которых ведение бизнеса было наиболее благоприятным. А соблюдение правил не было обре-

1 См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права / Сост., авт. вступ. ст., коммент. А. Н. Медушевский. М.: Российская политическая энциклопедия, 2010. С. 51.

2 См., например: Бакаева О. Ю., Погодина Н. А. О соотношении частных и пуб-

личных интересов // Журнал российского права. 2011. № 4. С. 36.

3 Курбатов А. Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 156.

4 Курочкин С. А. Частные и публичные интересы в праве — системное исследование // Юридический мир. 2011. № 10. С. 60.

104

Кобзарь-Фролова М. Н.

менительным. Лишь в этом случае интересы государства и предпринимателя будут относительно уравновешены, что неминуемо скажется, с одной стороны на пополнении бюджета, с другой — на снижении деликтности.

На защиту интересов личности и предпринимательства направлено не только гражданское, но и административное законодательство. Например, в статье 1.2 КоАП РФ в качестве задач административного законодательства закреплены: защита личности; охрана прав и свобод человека и гражданина; общественного порядка и общественной безопасности; собственности; защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства и др. Все это — есть охраняемые законом блага.

Интерес лиц, находящихся под таможенным контролем — это имеющая социальный характер потребность субъекта в защите своих субъективных прав и установлении фиксированных юридических обязанностей (относительно постоянных, не меняющихся). Потребности, имеющие социальный характер, являются необходимым побудительным мотивом для участия лиц в общественных отношениях. Если же данные отношения являются предметом регулирования правовых норм, то участие в них обусловлено именно потребностью субъекта в установлении, изменении, прекращении либо защите субъективных прав и обязанностей1. У лиц с девиантным поведением, имеется потребность либо обладать благами, либо проявить себя, противопоставляя свои антисоциальные действия (поведение), принятым в обществе. Они стремятся избежать административного наказания. Часть из указанных лиц готова совершать для этого активные действия (либо намеренно бездействовать), используя пробелы законодательства, либо злоупотребляя правом. Так, их интересам вполне отвечают процессуальные прорехи, допущенные исполнительным органом в ходе производства по делу, послужившие основанием для прекращения дела об административном правонарушении. К слову сказать, внешнее выражение данного интереса может вполне соответствовать нормам закона. Так вполне законным с по-

1 Ким Н. Н. Административные наказания за правонарушения в области таможенного дела: Дис. ... канд. юрид. наук, 2013. С. 37.

105

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

зиции норм процессуального права, выглядят действия лица, заинтересованного в прекращении в отношении него производства по делу об административном правонарушении вследствие истечения сроков давности, (статья 4.5 КоАП РФ). Лицо может, воспользоваться правом, предусмотренным статьей 24.4 КоАП РФ

иобращаться с бесчисленными ходатайствами, жалобами (например, об истребовании дополнительных доказательств, о назначении экспертиз, об опросе свидетелей), удовлетворение которых может повлечь отложение рассмотрения дела вплоть до истечения указанных сроков.

Сдругой стороны, направление ходатайств может служить

идругой цели — понуждению административного органа к установлению истинных и возможно значимых обстоятельств дела, которые могут повлиять на принятие законного и обоснованного решения. В таком случае социальный интерес, сформировавшийся в сознании субъекта, правомерен с точки зрения административ- но-процессуального права.

Из этого следует, что интерес, становясь объективной категорией на стадии его реализации в административном процессе, безусловно, отражает субъективные потребности субъекта. Отсюда вывод, что интерес в праве — это, прежде всего, внутреннее психическое отношение личности к обстоятельствам, отражающимся в ее сознании. Если у индивида интереса не возникает, то и не проявляется воля к совершению конкретных действий.

Административные правоотношения, как базирующиеся на методе принуждения, представляют собой общественные отношения, в которых отдельные интересы принуждаемого всегда будут прямо противоречить интересам принуждающего. Особенно ярко это противоречие проявляется в отношениях по поводу привлечения к административной ответственности.

Поэтому отдельные ученые приходят к выводу, что само по себе административно-правовое отношение есть выражение приоритета публично-правовых интересов в регулируемой сфере1, что, в свою очередь, исключает или, по крайней мере, сводит к минимуму необходимость охраны частных интересов в правоотношениях

1 См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. 2-е изд. М., 2005. С. 13.

106

Кобзарь-Фролова М. Н.

по поводу привлечения к административной ответственности, поскольку основанием для его возникновения является противоправное деяние, заведомо влекущее для правонарушителя неблагоприятные последствия.

Обзор норм Особенной части КоАП РФ показывает, что значительное число противоправных деяний, которые отнесены законодателем к числу административных правонарушений, посягают

впервую очередь на интересы частных участников правоотношений. К их числу можно отнести ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (статья 14.9), незаконное использование товарного знака (статья 14.10), нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (статья 14.28), сокрытие страхового случая (статья 15.34), представление таможенному представителю или иному лицу недействительных документов для представления их в таможенный орган при совершении таможенных операций (статья 16.7) и множество других.

Оценка частных интересов в таможенных правоотношениях дает основания отметить, что частные интересы не ограничиваются стремлением лица, привлекаемого к административной ответственности, избежать наказания. У граждан и юридических лиц,

вотношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, существует огромное число других интересов, которые носят законный характер (например, ускорение административного расследования, минимизация мер обеспечения производства по делу, доступ к информации о ходе производства и другие). Свои интересы имеются и у иных лиц (в том числе прочих участников производства — потерпевших, законных представителей, защитников).

Таким образом, нельзя говорить о том, что законодательство об административных правонарушениях создано исключительно в целях защиты публичных интересов. В этой связи абсолютно верным представляется довод Т. В. Борисенковой о том, что «принцип баланса частных и публичных интересов следует считать общеправовым принципом, поскольку проблема правового обеспечения оптимального соотношения публичных и частных интересов — это общая проблема для всей системы правовых

107

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

отраслей, причем как материально-правовых, так и процессуальноправовых»1.

Система административной ответственности в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) должна в равной степени учитывать как потребности частных субъектов, так и общесоциальные нужды.

Частные и публичные интересы в сфере таможенного дела взаимосвязаны. Они имманентны. Однако столь же очевидным представляется то обстоятельство, что интересы частных лиц вступают в прямое противоречие с интересами всего общества в целом, а удовлетворение публичных интересов ведет к ущемлению интересов частных субъектов.

Вэтой связи очевиден вывод о том, что при установлении ответственности за нарушение законодательства в области таможенного дела, а также при применении уполномоченными органами мер административной ответственности, должен соблюдаться принцип соотношения публичных и частных интересов. В нашем понимании суть вопросах о привлечении к административной ответственности есть суть согласования публичных и частных интересов, которая состоит не в сближении потребностей общества и отдельных лиц, а в разумном сочетании таких потребностей при формировании системы наказаний и их применении.

Ввопросе о соблюдении публичных и частных интересов при проведении таможенного контроля по убеждению автора — нужно разработать принципиально новую концепцию таможенного контроля. Ядром такой концепции должно стать то, что основной функцией таможенных органов государств-членов Таможенного союза ЕАЭС должны стать — функции защиты интересов ЕАЭС и оказание содействия законному бизнесу при переходе товаров и транспортных средств через таможенную границу. Оперативно-розыск- ная работа, дознание, борьба с коррупцией и иные юрисдикционные функции должны перейти к органам структуры МВД. Таможенные органы их правоохранительных органов должны стать государственной службой, оказывающей содействие предпринимательству.

1 Борисенкова Т. В. Соотношение частных и публичных интересов при правовом регулировании банкротства юридических лиц: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 16.

108

Гоголев А. М.

А таможенный контроль — средством превенции правонарушений в области таможенного дела.

Гоголев Алексей Михайлович

директор Пермского филиала Финансового Университета при Правительстве Российской

Федерации, кандидат юридических наук

Налоговый мониторинг как элемент организационно-правового механизма государственного администрирования в области налогов и сборов

Разработка концепции государственного администрирования в области налогов и сборов представляется многоаспектной проблемой, охватывающей своим содержанием достаточно значительный и объемный массив организационных и правовых элементов, составляющий механизм достижения поставленных целей и решения задач.

При этом, как нами отмечалось в ранее, налоговое администрирование предполагает управление налоговыми правоотношениями с помощью проведения определенной государственной финан- сово-экономической политики.

Целью налогового администрирования является достижение максимально возможного эффекта для бюджетной системы в отношении налоговых поступлений при минимально возможных затратах, достигаемых за счет учета рисков в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля.

При этом налоговое администрирование — категория сложная и многоплановая. Ее содержание следует рассматривать в нескольких основных аспектах:

1)политическом;

2)юридическом;

3)управленческом;

109

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

4) финансовом.

Прежде всего, налоговое администрирование предполагает управление налоговыми правоотношениями с помощью проведения определенной государственной финансово-экономической политики.

Налоговое администрирование в юридическом аспекте есть деятельность органов власти по поводу разработки и совершенствованию налогового законодательства и контролю за его исполнением, предупреждению, выявлению налоговых правонарушений и привлечению к ответственности за их совершенствование.

Налоговое администрирование в управленческом аспекте представляет собой процесс управления, связанный с совершенствованием правовых мер и организационных мероприятий, направленных на повышение эффективности механизма осуществления налоговых поступлений в бюджетную систему с учетом рисков и при оптимизации затрат.

Налоговое администрирование в финансовом аспекте — это деятельность государственных органов власти по обеспечению полноты сбора налоговых платежей в государственный бюджет.

При этом механизм налогового администрирования представляет собой совокупность правовых мер и организационных мероприятий, проводимых государственными органами исполнительной власти направленных на достижение целей и решение задач в той же области. При таком подходе, к основным элементам механизма налогового администрирования нами отнесены следующие:

•формирование налоговой политики и ее разработка на перспективу;

•сбор и анализ информации;

•мониторинг состояния дел в области налогов и сборов;

•налоговое планирование и прогнозирование;

•налоговое регулирование;

•оказание государственных услуг в области налогов и сборов;

•налоговый контроль,

•превенция и выявление налоговых правонарушений;

•осуществление административно-юрисдикционной деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов и принятие по ним решения

110