Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Шабуня В. В.

При этом для осуществления такого вида контроля Минэнерго России вправе создавать межведомственные комиссии, в состав которых могут быть включены представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, в том числе, ФАС России, Ростехнадзора, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций, совета потребителей, образованного при Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики и Экспертного совета при Правительстве РФ.

Поскольку обязательные требования по реализации инвестиционных программ субъектами электроэнергетики законодательством РФ не установлены, указанный вид контроля, осуществляемый Минэнерго России, нельзя отождествлять с «государственным контролем», предусмотренным Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В пользу данного вывода свидетельствует и то, что у Минэнерго России отсутствуют соответствующие юрисдикционные полномочия в отношении субъектов электроэнергетики, осуществляющих реализацию инвестиционных программ.

Помимо контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики Минэнерго России осуществляет еще один специфический вид отраслевого контроля.

Так, Законом об электроэнергетике Правительство РФ наделено полномочиями по оценке готовности субъектов электроэнергетики к отопительному сезону, а также полномочиями по утверждению порядка оценки такой готовности. Однако до настоящего времени указанный нормативный правовой акт Правительством РФ так и не принят, в связи с чем, на протяжении нескольких лет оценка готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон осуществляется в соответствии с Положением о проверке готовности субъектов электроэнергетики к работе

восенне-зимний период1, утвержденном решением Правительственной комиссии по обеспечению безопасности электроснабжения

1 Положение о проверке готовности субъектов электроэнергетики к работе

восенне-зимний период, утверждено решением Правительственной комиссии

по обеспечению безопасности электроснабжения (федерального штаба), протокол от 06.07.2012 №10.

131

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

(федерального штаба), которое не является нормативным правовым актом. При этом в самом положении определено, что оно действует до принятия постановления Правительства РФ, регулирующего указанные вопросы.

В обязательном порядке ежегодно проверка готовности субъектов электроэнергетики к отопительному сезону осуществляется комиссиями по проверке готовности к работе в осенне-зимний период, создаваемыми Минэнерго России в соответствии с вышеуказанным положением, куда входят представители Ростехнадзора, Минэнерго России, органов исполнительной власти субъектов РФ и субъектов электроэнергетики. При этом легитимность проведения таких проверок вызывает сомнение.

На сегодняшний отсутствуют обязательные требования к подготовке субъектов электроэнергетики к отопительному сезону, порядок и критерии проведения такой оценки, а также ответственность субъектов электроэнергетики, допустивших нарушение обязательных требований в указанной сфере.

Таким образом контроль за готовностью субъектов электроэнергетики к отопительному сезону также нельзя отнести к государственному контролю (надзору), так как его осуществление не несет никаких правовых последствий для субъектов электроэнергетики, а носит скорее предупредительных характер для информирования субъектов электроэнергетики о том, что у них имеется вероятность отказа оборудования в отопительный сезон, а также уведомления региональных властей о рисках нарушения энергоснабжения потребителей в субъектах РФ.

Для решения этой проблемы, с учетом особенностей географического расположения РФ и суровых климатических условий на ее территории, требуется скорейшее устранение правовых пробелов в нормативно-правовом регулировании вопросов подготовки субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, установление на законодательном уровне полномочий Правительства РФ по утверждению правил по контролю, а не оценке готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, наделить федеральные органы исполнительной власти полномочиями по проверке такой готовности, закрепление обязанности субъектов электроэнергетики по обеспечению готовности к отопительному сезону, а также мер административной ответственности

132

Шабуня В. В.

за «неготовность» к отопительному сезону. И как следствие, необходимо принятие Правительством РФ нормативного правового акта, устанавливающего порядок осуществление такого контроля, который целесообразно увязать с процедурами оценки готовности к отопительному сезону в сфере теплоснабжения, установленном Правилами оценки готовности к отопительному периоду1.

Еще одним из спорных вопросов законодательства об электроэнергетике является привлечение одних субъектов электроэнергетики к контролю за деятельностью других субъектов.

Так, системный оператор принимает участие в осуществлении уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (Ростехнадзором) контроля за техническим состоянием объектов электроэнергетики и энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, влияющих на надежность и безопасность функционирования Единой энергетической системой России, а также осуществляет контроль за своевременной и надлежащей реализацией инвестиционных программ генерирующих компаний, сформированных по результатам торговли мощностью.

Однако осуществление государственных контрольно-надзорных функций хозяйствующим субъектом, пусть и со стопроцентным государственным участием и особым правовым статусом, по нашему мнению, представляется недопустимым ввиду противоречия основополагающему принципу гражданского законодательства о равенстве участников гражданских правоотношений.

Вкачестве одного из недостатков в правовом регулировании вопросов осуществления контроля (надзора) в электроэнергетике следует отметить, содержащуюся в законодательстве об электроэнергетике неопределенность в отношении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике (далее — ОДУ).

Всоответствии с Законом об электроэнергетике контроль за системой ОДУ, в том числе контроль за соблюдением субъектами ОДУ правил оптового рынка, осуществляет уполномоченный Пра-

1 Приказ Минэнерго России от 12.03.2013 № 103 «Об утверждении Правил оценки готовности к отопительному периоду». Зарегистрирован в Минюсте России 24.04.2013 № 28269 // Российская газета. № 101. 15.05.2013.

133

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

вительством РФ федеральный орган исполнительной власти, который вправе обращаться в суд с требованием о лишении физических лиц — диспетчеров, нарушивших порядок ОДУ в электроэнергетике, права осуществлять профессиональную деятельность в сфере ОДУ.

Правилами оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике1 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за ОДУ в электроэнергетике, а также аттестацию лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с ОДУ, определен Ростехнадзор.

Всоответствии с Положением об осуществлении федерального государственного энергетического надзора2 государственный надзор осуществляется Ростехнадзором при выполнении субъектом электроэнергетики функций по ОДУ в электроэнергетике. Предметом проверки в рамках государственного энергетического надзора является соблюдение субъектами ОДУ обязательных требований, регулирующих отношения в сфере ОДУ, в том числе регламентов, устанавливающих требования по безопасному управлению технологическими режимами работы и эксплуатационным состоянием объектов электроэнергетики или энергопринимающих установок потребителей в пределах Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, а также наличие аттестации у лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с ОДУ в электроэнергетике.

Втоже время в соответствии с Положением о Министерстве энергетики РФ3, Минэнерго России также уполномочено на осуществление контроля за системой.

На практике сложилось следующее неформальное разделение полномочий между Ростехнадзором и Минэнерго России по контролю над системой ОДУ.

1 Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 № 854 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 27.12.2004. № 52 (часть 2). Ст. 5518.

2 Постановление Правительства РФ от 20.07.2013 № 610 «О федеральном

государственном энергетическом надзоре» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2013. № 30 (часть II). Ст. 4119.

3 Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.06.2008. № 22. Ст. 2577.

134

Шабуня В. В.

Ростехнадзор в рамках федерального энергетического надзора осуществляет надзор за соблюдением субъектами ОДУ обязательных требований, регулирующих отношения в сфере ОДУ, в том числе регламентов, устанавливающих требования по безопасному управлению технологическими режимами работы и эксплуатационным состоянием объектов электроэнергетики или энергопринимающих установок потребителей в пределах Единой энергетической системы России и технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, а также проводит аттестацию диспетчеров, а Минэнерго России в рамках контроля за соблюдением участниками Правил оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности осуществляет контроль за ОДУ, в том числе контроль за соблюдением субъектами ОДУ правил оптового рынка, а также контроль за экономической обоснованностью оперативно-диспетчерских команд.

Вэтом связи представляется целесообразным четко закрепить

вЗаконе об электроэнергетике такое разделение полномочий между Ростехнадзором и Минэнерго России.

Таким образом, обобщая вышеизложенное, следует отметить, что система нормативного правового регулирования контроля (надзора) в электроэнергетической отрасли нуждается в совершенствовании.

Внастоящее время Минэкономразвития России разрабатывается проект федерального закона «Об основах государственного, муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»1. В целях повышения эффективности правовых механизмов осуществления контроля (надзора) в электроэнергетике при разработке указанного проекта федерального закона крайне важно учесть специфику электроэнергетики, провести разграничение понятий государственного контроля (надзора) и отраслевого контроля

вэлектроэнергетике.

Также необходимо привести нормативные правовые акты

всфере электроэнергетики к единообразию, устранить дублирование и пересечение функций федеральных органов исполнительной власти при осуществлении контрольно-надзорных функций

вэлектроэнергетике, а также исключить из Закона об электроэнер-

1 http:// economy.gov.ru/minec/about/structure/.../20160802

135

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

гетике контрольные полномочия субъектов электроэнергетики, передав их соответствующим федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в сфере электроэнергетики.

Лаврентьев Александр Рудольфович

заведующий кафедрой государственноправовых дисциплин Приволжского филиала ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия» (г. Нижний Новгород), кандидат юридических наук, доцент

О проекте федерального закона «Об основах государственного и муниципального

контроля и надзора в Российской Федерации»

Проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (далее — проект Закона) разработан Минэкономразвития России в рамках концепции административной реформы, и направлен на достижение ряда целей, заявленных еще в концепции указанного проекта Закона. Соглашаясь с заявленными целями разработки проекта Закона, следует признать попытку систематизации в одном нормативном акте всех применяемых в России форм государственного и муниципального контроля и надзора неудачной:

1. Название проекта Закона не соответствует его содержанию, поскольку из предмета регулирования оказались исключены 11 форм контрольно-надзорной деятельности (ч. 2 ст. 1 проекта Закона), а объект контрольно-надзорной деятельности «сужен» до сферы предпринимательской деятельности, осуществляемой физическими и юридическими лицами (ст. 12 и 13 проекта Закона). При этом разработчиками, безусловно, проведена систематизация большого объема нормативного правового материала по вопросам осуществления государственного контроля за предпринимательской деятельностью, но тогда вместо проекта Закона следовало внести поправки в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни-

136

Лаврентьев А. Р.

мателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля»);

2.Проект Закона не закрепляет цель и задачи его принятия, не устанавливает виды субъектов контроля и надзора, не регламентирует их статус (права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность), чем созданы дополнительные, ничем не обоснованные пробелы в праве;

3.Разработчики попытались «встроить» проект Закона в действующее законодательство, согласовав его с содержанием ряда федеральных законов: от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др. Это удалось только отчасти, поскольку, например: на фоне реализации государственной политики по развитию институтов гражданского общества и их участию в осуществлении государственного и муниципального управления проект Закона не согласован с содержанием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; предложение создать новые государственные информационные системы (ст. 31, 36, 126 и др. проекта Закона) не увязано с крайне важными вопросами обеспечения защиты государственных информационных систем и информационных ресурсов и требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»; ст. 35 проекта Закона сводит «противодействие коррупции» при осуществлении государственного и муниципального контроля и надзора исключительно к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов и только Прокуратурой Российской Федерации. В то же время, механизм противодействия коррупции в Россий-

137

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ской Федерации включает намного более мер, внедренных в законодательство и правоприменительную практику. Механизм противодействия коррупции в Российской Федерации описан в базовых документах (включая перечни конкретных мер): Национальной стратегии противодействия коррупции1 и Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»2. Особенности каждой меры противодействия коррупции раскрыты в специальных нормативных правовых актах: федеральных законах3, указах Президента Российской Федерации4, постановлениях Правитель-

1 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // Российская газета. 2010.

15апреля.

2 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии

коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

3 Например: федеральные законы от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 27 июля 2010г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности

виностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля

вРоссийской Федерации» и др.

4Например: указы Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г.

№815 «О мерах по противодействию коррупции», от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции», от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»», от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции», от 15 июля 2015 г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции», от 14 фев-

138

Лаврентьев А. Р.

ства Российской Федерации1. Очевидно, что меры противодействия коррупции не могли быть внедрены одномоментно, а вводились в соответствии с национальными планами противодействия коррупции, каждый из которых рассчитан для реализации в течение двух лет (см. Таблицу).

раля 2014 г. № 80 «О некоторых вопросах организации деятельности по противодействию коррупции», от 8 марта 2015 г. № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции» и др.

1 Например: Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», от 18 декабря 2014 г. № 1405 «О некоторых вопросах противодействия коррупции», от 5 июля 2013 г. № 568 «О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции», от 9 января 2014 г. № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации», от 21 января 2015 г. № 29 «Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации» и др.

139

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Внедрение мер противодействия коррупции сопровождается (правда, не по всем мерам, и не всегда своевременно) информативными официальными разъяснениями по вопросам применения отдельных мер противодействия коррупции, которые разрабатывают специально уполномоченные на то органы — Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции1 и Минтруд России2. Некоторые рекомендации с уче-

1 Например: Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, протокол от 23 декабря 2010 г.№ 21); Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, протокол от 13 апреля 2011 г. № 24); Методические рекомендации «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» и Методические рекомендации «Организация антикоррупционного обучения федеральных государственных служащих» (одобрены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, протокол от 25 сентября 2012 г. № 34).

2 См., например: Комплекс мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих к противодействию коррупции (письмо Минтруда России от 19 марта 2013 г. № 18–2/10/2-1490), Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки (письмо Минтруда России от 10 июля 2013 г. № 18–2/10/2-3836), Разъяснения по применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции» (законодательство по состоянию на 17 июля 2013 г.) (письмо Минтруда России от 18 июля 2013 г. № 18–2/10/2-4038), Методические рекомендации по привлечению к ответственности государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (письмо Минтруда России от 13 ноября 2015 г. № 18–2/10/П-7073) и др.

140