Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Губенко Е. С.

создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...»1. В основном этот этап проводимой административной реформы затрагивал федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализовывалась лишь в виде экспериментов.

Административную реформу в широком смысле составляют три направления:

•разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью;

•реформа государственной службы;

•реформа функций и структуры исполнительной власти. Основным содержанием разграничения полномочий и предме-

тов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью является закрепление за каждым уровнем власти четких функций, обеспеченных финансовыми ресурсами, исходя из принципа субсидиарности, т. е. закрепления функции за минимально необходимым уровнем власти. Одна из главных проблем этой части реформы, имеющей значение для успеха административной реформы в целом, состоит в том, что она производна от определения функций, остающихся за государством и за исполнительной властью на всехуровнях. Поэтому произведенное законом разграничение полномочий между федеральной, региональной и муниципальной властью нельзя рассматривать как окончательное, и оно будет пересмотрено после определения необходимых функций государства.

Реформа государственной службы состоит в пересмотре статуса государственных служащих и порядка прохождения ими государственной службы с целью сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих — эффективными исполнителями функций государства — в этом ее основное значение для административной реформы.

Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и струк-

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005 «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ»

151

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

туры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, закреплении процедур выполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.

Административная реформа в узком смысле — это процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления. Целью является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития1.

Концепция дальнейшей административной реформы в Российской Федерации в период 2006–2010 годах была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года2. Согласно данной концепции целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах провозглашены:

•повышение качества и доступности государственных услуг;

•ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

•повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Эти цели достигались решением следующих задач:

1) внедрением в органах исполнительной власти принципов

ипроцедур управления по результатам;

2) разработкой и внедрением стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

1 Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление: конспект лекций // http://www.studmed.ru/maslennikova-e-gosudarstvennoe-i-municipalnoe- upravlenie-konspekt-lekciy_d801f3b. html.

2 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006– 2010 годах» // Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. Ст. 4720.

152

Губенко Е. С.

3)реализацией единой вертикально интегрированной автоматизированной системой мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономи- ческого развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС «Управление»);

4)созданием многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

5)организацией предоставления государственных услуг в электронной форме;

6)оптимизацией функционирования органов исполнительной власти и введением механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

7)повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышением прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

8)модернизацией системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

9)формированием необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствованием механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

А. В. Мелехин отмечает, что начавшаяся в 2004 году административная реформа в России предполагала сокращение управленческого аппарата, причем, не просто сокращение, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами

иведомствами (министерства, службы, агентства)1.

Однако политическая элита, проводя административную реформу и, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований, руководствовалась общим вектором приспособления: если что-то менять, то по минимуму2.

Вследствие чего, на практике реально только в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих.

1 Мелехин А. В. Указ. соч.

2 Ежов Ю. А. Административная реформа в Российской Федерации // Современный юрист. 2014. № 1. С. 7–19.

153

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Уже в первый год провозглашенной административной реформы общая численность чиновников увеличилась на 18000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120–130 тысяч человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии1.

Правительство Российской Федерации ежегодно утверждает Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы2. Так, в 2009 году Министерству экономического развития Российской Федерации в целом на мероприятия в рамках административной реформы из федерального бюджета было выделено 524 миллиона рублей, из которых 35400 тысяч рублей предназначались на следующие цели: мониторинг применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; мониторинг создания и деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг3.

Развитие реформы государственного управления в стране невозможно без эффективной, слаженной работы федеральных и региональных органов исполнительной власти, деятельность которых должна быть оптимально «вмонтирована» в общую систему государственного управления. Поэтому административная реформа не может ограничиться лишь федеральным уровнем и с необходимостью включает и региональную компоненту.

Проведение в субъектах РФ административной реформы — это новый этап в совершенствовании государственного управления, необходимый для укрепления единства системы исполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принципов функционирования государственной власти.

1 Мелехин А. В. Указ. соч.

2Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года

№562 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году» // Российская газета. 2009. 24 июля.

3 Мелехин А. В. Указ. соч.

154

Губенко Е. С.

Реформирование системы государственного управления субъектов РФ включает проведение административной реформы по таким основным направлениям, как:

•упорядочение полномочий органов исполнительной власти;

•разработка административных регламентов;

•регулирование процедур оказания публичных услуг;

•противодействие коррупции.

Органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлено достаточно много прав по самостоятельному определению направлений административной реформы, преобразованию аппарата управления, распределению государственных функций между региональными органами исполнительной власти и т.д. В компетенции федеральных органов власти в основном полномочия методического характера, которые основаны на использовании анализа результатов административной реформы на федеральном уровне. Таким подходом созданы условия для того, чтобы в субъектах Федерации было возможно не только проявление инициативы при проведении административной реформы, но и возможность учитывать экономические, социальные, географические и иные особенности регионов.

Важным фактором дальнейшего продвижения административной реформы является создание адекватного ее целям правового обеспечения. Надо признать, что законодательство об административной реформе окончательно не сформировано. В федеральном законодательстве нашли отражение вопросы оптимизации и закрепления функций государственного управления. На базе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти ведется работа по совершенствованию административных процедур и их закреплению в административных регламентах.

В рамках общего замысла административной реформы, отраженного в актах федерального законодательства, требуется продуманное развитие соответствующих сегментов законодательства субъектов Федерации. Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации для обеспечения мероприятий административной реформы, может служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию концепции реформы в каждом конкретном субъекте Федерации.

155

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Кокарева Ксения Сергеевна

аспирант кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Юридического института Вятского государственного университета (ВятГУ)

Правовая природа государственного контроля инадзора. Разграничениепонятий«государственный контроль» и «государственный надзор»

Правовое государство с демократическим режимом призвано стоять на страже закона и правопорядка, в то время как государственный контроль как одна из форм проявления государственной власти, представляет собой деятельность государственных органов, направленную на проверку соблюдения установленных норм.

Среди видов государственной управленческой деятельности контроль остается наименее изученным и теоретически осмысленным, а многообразие сфер общественной жизни и специфика работы контрольных органов становится причиной этого явления.1

На наш взгляд, следует разграничить понятия «контроль» и «надзор», учитывая отсутствие законодательного закрепления данных терминов. При этом, в законодательстве данные понятия не разграничены, указанные термины часто отождествляются. Например, в ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» надзор и контроль употребляются в качестве равнозначных понятий2. При этом, закон определяет организацию и проведение проверок в частности при лицензионном контроле и государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций (ч. 4

1 Кудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 47–53.

2 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 03.07.2016) »О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1).

156

Кокарева К. С.

ст. 2). Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору также не разграничиваются1. КоАП РФ также употребляет данные понятия как равнозначные, например, в статьях ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.42. Отождествление указанных терминов, что по мнению Ю. А. Андреевой, не допускает их функционального дефилирования и может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий «контроль» и «надзор»3.

Контрольно-надзорные функции государства непосредственно связаны с социальной сущностью и назначением государства, которое проявляется посредством контрольно-надзорной деятельности. Так, по мнению А. В. Петрова и А. Е. Епифанова, комплексный анализ контроля и надзора, практики их осуществления становится актуальным с научной и практической точки зрения в контексте проводимой политико-правовой реформы и приобретает одно из направлений государственной политики4. Также автор замечает, что для повышения эффективности механизмов контрольно-над- зорной деятельности и укрепления правопорядка необходимы преобразования в законодательстве.

Термин «контроль» происходит из старофранцузского слова, означающего проверка ранее написанного слова. Отечественные словари трактуют термин как «проверка» чего-либо, а Большая Советская Энциклопедия содержит упоминание именно проверки законности5. Энциклопедический словарь рассматривает контроль

1 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г.) // СЗ РФ. 15.03.2004. № 11. Ст. 945, № 21. Ст. 2023

2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1).

3 Андреева Ю. А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. № 2.

4 Петров А. В., Епифанов А. Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36–49.

5 Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 13. М., 1973. С. 70.

157

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность

вформе надзора (установление, в терминологии того времени), т. е. как организационно-правовую форму надзора1.

Считаем, что такой подход к раскрытию и уяснение понятия и смысла «контроля» и «надзора» некорректен и способен нести лишь ознакомительный эффект, но никак не научный. Заметим, что существующая уже долгое время полемика и ряд работ, посвященных проблеме соотношения данных понятий свидетельствует о юридической дистрофии в административно-правовой терминологии. Это именно так, поскольку, контрольно-надзорные функции составляют ядро деятельности государства.

Социальная сущность и функции контроля можно определить через общее понятие социального контроля как обеспечение соблюдения установленных ограничений. Государственный контроль существует в рамках социального, имея более узкое значение, особенности содержания и субъектный состав.

Таким образом, «природа контроля особо зримо обнаруживается

вего основных проявлениях как функции различных институтов системы управления общественными процессами»2. Управление становится универсальным элементом в жизни общества, характеризующийся в способах воздействия субъекта на объект. Контроль в общей теории управления — это необходимая составляющая государственного управления, результаты проверки дают возможность применения мер корректировки в целях повышения эффективности управления в целом. Под сущностью контроля следует понимать такую деятельность государства, которая осуществляется в лице органов власти и членов общества, направленная на наблюдение, выявление, анализ полученной информации о процессах, происходящих в обществе и имеющих государственно-правовое значение, обнаружение отклонений и нарушений, установленных правовых и социальных норм, применение существующих мер по устранению таких нарушений или изменение норм управления.

1 Энциклопедический словарь / Изд. Ф. А. Брокгауз и И. А. Ефрон. Т. 9. СПб., 1895. С. 408–411.

2 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности.

М., 1987. С. 23.

158

Кокарева К. С.

Более детально можно определить контроль через разграничение его на внутренний и внешний1. Внутренний контроль осуществляют органы в отношении подчиненных субъектов, входящих

водну систему, а внешний — ведется за такими пределами. Целями государственного контроля являются защита право-

порядка, законности, соблюдения прав граждан и организаций. В этой связи, государственный контроль может быть оправдан свой основной целью — обеспечение интересов общества и соблюдение норм права. В. П. Беляев придает таким целям как повышение эффективности государственного управления и обеспечение законности и правопорядка основополагающий характер для контроля, осуществляемый органами исполнительной власти2. Г. А. Ларионов отмечает, что основной целью государственного контроля следует считать обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти.3 С такой точкой зрения можно согласиться, принимая во внимание именно внутренний контроль, то есть направление деятельности с целью повышения эффективности работы системы контрольных органов.

Следует заметить, что государственный контроль связан с государственной политикой в той или иной сфере и играет роль инструмента в ее осуществлении. Кроме того, целью контроля также является создание и поддержание механизма обратной связи. Контролирующие органы получают информацию о деятельности нижестоящих субъектов, которая в дальнейшем используется для осуществления мер, не относящихся к контролю. Таким образом, внутренний контроль позволяет разъяснить меру эффективности в системе органов исполнительной власти, проанализировать существующее положение, улучшить ее и модифицировать в соответствии с государственной политикой и целями государства. Конкретные сферы жизни общества, подвергаемые внешнему

1 Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 15.

2 Беляев В. П. Контроль как форма юридической деятельности и гарантия законности // Право и политика. 2004. № 2. С. 15.

3Ларионов Г. А. Совершенствование функций государственного контроля

вусловиях земельной реформы // Право и экономика. 1995. № 9. С. 147, 148.

159

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

контролю, представляют информацию, которая является значимой для определения состояния управляемой системы. Контрольная деятельность заканчивается на этапе обнаружения нарушений

иприменении вынужденных мер. Последующие действия зависят от компетенции того или иного органа, способного указанные меры применить. Таким образом, можно сделать вывод, что контроль носит предварительную функцию, направленную именно на выявление реального существующего положения вещей, то есть качество работы органов исполнительной власти и иных подконтрольных субъектов.

Д.Н. Бахрах в состав контроля включает и надзор, который, в свою очередь, представляет собой контрольную деятельность за соблюдением правовых норм, называя его «ограниченным контролем»1. Н. М. Конин также замечает прямое соотношение надзора

иконтроля. Контроль, по мнению автора, является специфической формой деятельности государственных органов, направленной на систематическое наблюдение, присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки законности их решений. Таким образом, надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата2.

Как уже было выше сказано, нормативного разделения контроля и надзора мы не встречаем, однако в юридической литературе встречается понятие «административный надзор», который, как нам видится, следует отождествить с государственным. Государственный надзор или административный — институт государственного контроля, совокупность органов, осуществляющих независимо контрольно-надзоные функции3. Ввиду вышесказанного, под надзором следует пониматься именно организационно не подчиненную никому деятельность органов власти, осуществляющую государственный контроль.

1 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. С. 743.

2 Конин Н. М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. М., 2004. С. 234–236.

3 Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. М., 1998. С. 337.

160