Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Гоголев А. М.

(привлечение к ответственности лиц за совершение налоговых правонарушений)1.

В рамках заявленной проблематики представляется целесообразным более подробно обратиться к вопросам осуществления налогового мониторинга как элемента организационно-правового механизма государственного администрирования в области налогов и сборов.

Следует отметить, что в финансовом праве финансовый мониторинг как самостоятельная финансово-правовая категория обычно не выделяется. Финансовый мониторинг не имеет собственного объекта, самостоятельного перечня методов, а равно специального субъекта, его осуществляющего, что говорит о невозможности рассматривать финансовый мониторинг как самостоятельную финансово-правовую категорию наряду с финансовым контролем.

Вместе с тем корреляции финансового контроля и финансового мониторинга являются тенденцией развития контрольной деятельности, которая, как отмечает М. М. Прошунин2, заключается в изменении приоритетов от проверочной деятельности в сторону мониторинга объектов контроля, которая имеет ряд преимуществ: всесторонность, непрерывность, предусмотрение и гибкость правового реагирования.

При этом уместно отметить, что в условиях действия Концепции планирования выездных налоговых проверок, утвержденной приказом Федеральной налоговой службы от 30 мая 2007 года № ММ-3-06/333@, ее доступности для налогоплательщиков, имеющих возможность самостоятельно оценивать свои налоговые риски, произошло существенное усиление предварительного налогового контроля, или так называемого — предупредительного. С позиции эффективности реализации цели налогового администрирования предупредительные меры являются менее затратными при сохранении достаточного уровня налоговых поступлений

вбюджетную систему.

1 Воронов А. М., Гоголев А. М. Государственное администрирование в области налогов и сборов: правовой аспект // Вестник Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. 2013. №2. С. 70.

2 Прошунин М. М. К вопросу о соотношении финансового мониторинга и фи-

нансового контроля // Финансовое право. 2010. № 10. С. 21–24.

111

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

При таком подходе следует обратить внимание на очень существенный момент, имеющий, на наш взгляд, методологическое значение. Данное умозаключение относится, прежде всего, к такой качественной характеристике финансового, в равной степени и налогового мониторинга, как предвидение, предусмотрение возможных осложнений в финансовых, налоговых и иных операциях с денежными средствами, имеющих криминальный характер.

При таком подходе деятельность уполномоченных органов государственной администрации (Росфинмониторинга, ФНС России, ФТС России и др.) по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в финансово-экономической сфере должна носить пруденциальный характер. Именно пруденциальный надзор — предварительный, «ранний» надзор, позволяющий регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов должен стать первоосновой деятельности этих служб1.

Понятие «пруденциальный» вошло в активное употребление в русском языке в начале 21 века в значении осторожный, благоразумный, дальновидный2.

Первичное значение prudential связано с латинским словом providentia предвидение, предусмотрение, предусмотрительность, предосторожность: providere «смотреть вперед, готовиться» — от pro- «впереди» + videre» видеть.»

Тот же корень и у слова providential — провиденциальный. Однако значение слова несет такие оттенки как предопределенный и в тоже время — счастливый, благоприятный. В этой же смысловой цепочке и первичные истоки русского слова «провидение».

Внастоящее время понятие «пруденциальный» содержится

воснове понятий «пруденциальный надзор», «пруденциальные

1 Абрамов А. М., Воронов А. М., Гоголев А. М. Административно-правовые меры противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. М.; Оперативник (сыщик) 2015. № 3. С. 53, 54.

2 Сфера употребления — финансово-экономическая лексика. Язык заимст-

вования — английский. Причина заимствования — активное использование слова в международных финансах и сложность однозначного перевода на русский язык английского слова prudential.

112

Гоголев А. М.

нормы», «пруденциальное регулирование». Точного определения этих понятий еще не сложилось, но их содержание, на наш взгляд, формируется вокруг следующих основополагающих постулатов:

•пруденциальный надзор — предварительный, «ранний» надзор, позволяющий регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов.

•пруденциальные нормы — обязательные требования, выполнение которых обеспечивает надежность, ликвидность и платежеспособность, управление рисками, защиту интересов акционеров и вкладчиков.

•пруденциальное регулирование — гибкость правового реагирования, позволяющая в короткие сроки нейтрализовать и в дальнейшем ликвидировать потенциальные возможности осложнений

ипроблем в деятельности финансовых институтов.

Известное правило — prudentmanrule — правило благоразумного человека — это общее юридическое правило инвестиционного поведения. Оно относится к лицу, уполномоченному инвестировать средства от имени другого лица. Правило требует от этого лица действовать предусмотрительно, продуманно, принимать все необходимые меры по обеспечению безопасности доверенных средств и доходов от них.

Существительное от того же корня — prudence можно транслитерировать на русский язык как «пруденция» — один из международных принципов аудита. Один из вариантов вольного толкования этого принципа — noonecanbetrusted — никому нельзя верить.

Более того, правовая наука, юриспруденция (лат. jūrisprūdentia — «правоведение», от лат. jūs, род. п. jūris — «право» и лат. prūdentia — «предвидение», «знание») — это комплексная наука, изучающая свойства государства и права; совокупность правовых знаний; практическая деятельность юристов и система их подготовки.

Таким образом, вышеизложенное, по нашему мнению, позволяет транспонировать понятие «пруденциальный надзор» в юридическую, в частности административно-правовую науку1 в смысловом

1 Административное право, по сути — управленческое право. Надзорная деятельность есть организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности.

113

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

значении — предварительный, «ранний», а точнее предусмотрительный надзор, позволяющий регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов с целю оперативного их устранения.

При этом уместно отметить, что в начале ноября 2014 г. Президент России подписал закон1, который вводит добровольный превентивный налоговый контроль для крупных организаций — так называемый налоговый мониторинг. Закон вступил в силу с 1 января 2015 года, а ряд его положений, касающийхся консолидированной группы налогоплательщиков — с 1 января 2016 года.

В настоящее время налогоплательщик наделяется правом выбора: регулярно подавать в налоговые органы в электронной форме документы и информацию, служащие основанием для начисления налогов, или же предоставить налоговому органу доступ к своим информационным системам для проведения превентивного налогового контроля.

Налоговый мониторинг проводится на основании соответствующего решения налогового органа по запросу налогоплательщика, которое позволит ФНС России на постоянной основе иметь доступ к данным бухгалтерского и налогового учета организации, при этом прогнозируется, что это будет способствовать правильности и своевременности отражения юрлицом всех хозяйственных операций для целей налогообложения.

Следует отметить, что право на мониторинг имеют компании, сумма уплаченных налогов которых составляет не менее 300 миллионов рублей, а суммарный объем годового дохода и совокупная стоимость активов исчисляется тремя миллиардами рублей и выше. Изменения предусмотрены Федеральным законом от 04.11.2014

№348-ФЗ, в соответствии с которым часть первая Налогового кодекса РФ дополняется разд. V. 2 «Налоговый контроль в форме налогового мониторинга».

Налоговый мониторинг — одна из форм налогового контроля, которая осуществляется в виде электронного информационного

1 Федеральный закон от 04.11.2014 № 348-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 10.11.2014.

№45. Ст. 6158.

114

Гоголев А. М.

взаимодействия и применяется наряду с камеральными и выездными проверками. Ее предметом выступает проверка правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты (перечисления) налогов и сборов.

Мониторинг обычно рассматривается как часть системы управления, строится на определении некоторых показателей, отражающих состояние системы, предполагает периодическое слежение за объектом и обязательную обратную связь. Результаты мониторинга дают возможность вносить корректировки, в том числе

сучетом рисков по управлению объектом или процессом. Отличительной особенностью налогового мониторинга явля-

ется то, что в период его проведения организация обеспечивает налоговому органу доступ к своим документам (информации), являющимся основаниями для исчисления и уплаты налогов, а также раскрывает порядок отражения доходов, расходов и объектов налогообложения в регистрах налогового и бухгалтерского учета (абз. 1, 2 п. 6 ст. 105.26 НК РФ). То есть инспекция

врежиме реального времени сможет видеть данные бухгалтерского и налогового учета организации, а также отслеживать правильность исчисления и своевременность уплаты налогов и сборов.

Суть новшества заключается в обеспечении тесного взаимодействия бизнеса и налоговой службы в реальном времени для достижения взаимовыгодных результатов.

Представляется, преимущества использования налогового мониторинга для бизнес-сообщества заключаются, прежде всего, в прекращении выездных проверок налоговых органов; снижении фискальных рисков (получения штрафов, расходов на судебное урегулирование конфликтов и других); доступе к экспертизе специалистов ФНС, а также стабильность и определенность в налоговой нагрузке, что позволит повысить инвестиционную привлекательность бизнеса.

При этом преимущества использования налогового мониторинга для ФНС России, на наш взгляд, заключаются, прежде всего,

ввозможности оперативнее, предусмотрительнее и соответственно лучше контролировать соблюдение налогового законодательства, правильность исчисления и своевременность уплаты налогов и сборов, т. е. деятельность ФНС России будет носить пруденци-

115

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

альный характер. Именно пруденциальный контроль — предварительный, «ранний» позволит оперативно регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности налогоплательщиков и в режиме реального времени вносить соответствующие поправки для их устранения.

Также преимущества использования налогового мониторинга для ФНС России, заключаются в повышении эффективности ее деятельности, а именно в сокращении расходов на проведение налоговых проверок и разрешение налоговых споров.

Подводя краткие итоги, следует отметить, что применение налогового мониторинга, с одной стороны, способствует установлению совершено иного уровня взаимоотношений между крупными компаниями и налоговыми органами при проведении налогового контроля и повышению качества налогового администрирования.

С другой стороны, применение налогового мониторинга для компаний может создать негативные последствия. Положения, регулирующие взаимосогласительные процедуры, не позволяют однозначно сделать вывод о том, что делать в ситуации, когда отсутствует возможность устранить возникшие противоречия между налоговым органом и налогоплательщиком. Для налогоплательщика этот факт является принципиальным, так как невыполнение мотивированного мнения налогового является основанием для проведения выездной налоговой проверки. Следовательно, окончательное разрешение вопроса о правильности исчисления и своевременности уплаты налогов будет происходить в суде. Учитывая порядок и сроки, установленные НК РФ для обжалования решений налоговых органов, решение этого вопроса займет достаточно продолжительный промежуток времени.

Также следует отметить, что вышеизложенные аргументы, по нашему мнению, позволяет транспонировать понятие «пруденциальный надзор» в юридическую, в частности административ- но-правовую науку в смысловом значении — предварительный, «ранний», а точнее предусмотрительный надзор, позволяющий оперативно учитывать либо реагировать на возникающие риски, а также регистрировать потенциальные возможности осложнений и проблем в деятельности финансовых институтов с целю оперативного их устранения.

116

Карпухин Д. В.

Карпухин Дмитрий Вячеславович

доцент кафедры «Административное и информационное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации кандидат исторических наук, доцент

Административное принуждение

вбанковской сфере: тенденции развития

Внауке административного права институт административного принуждения является сформировавшейся понятийной категорией, содержащейся в классических учебниках. Рассмотрим сущность этого института и виды административного принуждения на примере различных точек зрения, содержащихся в учебниках ведущих отечественных административистов — Л. Л. Попова,

Ю.М. Козлова и Д. Н. Бахраха.

Так, Л. Л. Попов и Ю. И. Мигачёв трактуют административное принуждение как «разновидность государственного принуждения, которому присуще такие общие признаки государственного принуждения, как государственно-властное воздействие и регулирование нормами права. Оно применяется для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным ограничениям»1.

Д. Н. Бахрах считает, что корректнее использовать понятие не «административное принуждение», а «административно-право- вое принуждение», хотя принципиально авторское определение указанного термина не отличается от предыдущей трактовки. «Адми- нистративно-правовое принуждение, — отмечает учёный, — это особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер к гражданам и коллективным субъектам административного права в связи

сих неправомерными действиями»2.

1 Административное право Российской Федерации / Отв. редактор Л. Л. Попов: Учебник для бакалавров. М., 2014. С. 202.

2 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 5-е издание.

М., 2010. С. 437, 438.

117

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Ю.М. Козлов отмечает, что принуждения является одним из ад- министративно-правовых методов управления и представляет собой «комплекс различных приёмов и способов управляющего воздействия в случаях недолжного поведения управляемых, отклонений от их требований, сформулированных административ- но-правовыми нормами (в особенности), а по существу, всей системой нормативных правовых актов различной юридической силы»1. Административное принуждение практически воплощается в применении мер принудительного воздействия.

Учёный подчеркивал, что меры административного принуждения являются самостоятельными мерами, наряду с мерами уголовными, дисциплинарными и материальными, и выражаются в санкциях правовых норм в виде мер юридической ответственности2.

Ю.М. Козлов выделяет три вида мер административного принуждения: 1) административно-предупредительные меры; 2) адми- нистративно-пресекательные меры; 3) административно-наказа- тельные меры3.

Первые применяются с целью предупреждения (профилактики) негативных явлений в сфере государственного управления, «включая правонарушения, а также возможные вредные последствия такого рода проявлений»4. К их числу автор отнёс проверку документов, удостоверяющих личность; досмотр вещей и личный досмотр; контрольные и надзорные проверки и т. д.

Административно-пресекательные меры используются с целью «прекращения в принудительном порядке противоправных деяний и предотвращение их вредных последствий»5. Учёный отнёс

ких числу требование прекратить противоправное деяние; запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не соответствует существующим требованиям и другие6.

Наконец, административно-наказательные меры, которые, по мысли Ю. М. Козлова, «имеют специфическое самостоятельное зна-

1 Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 356. 2 Там же.

3 Там же.

4 Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 360. 5 Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 361. 6 Там же.

118

Карпухин Д. В.

чение и составляют содержание административно-правового института «Административная ответственность» и «Административноделиктное право»».

Следует отметить, что Д. Н. Бахрах придерживается несколько иной классификации мер административного принуждения. По мысли учёного «административное принуждение осуществляется с целью охраны правопорядка. Но эта цель достигается различными способами: путём предупреждения, пресечения правонарушения, восстановления вреда, причиненного ими, наказания. Поэтому в зависимости от той непосредственной цели, ради которой используются средства административного принуждения, можно различать 1) меры предупреждения, 2) пресечения, 3) наказания и 4) восстановительные меры (например, взыскание в административном порядке незаконно полученного, недоимки, пени)»1.

Л. Л. Попов и Ю. И. Мигачёв выделяют четыре группы мер административного принуждения: 1) административно-предупреди- тельные меры, 2) меры административного пресечения, 3) меры административной ответственности, 4) меры административнопроцессуального обеспечения2.

Первая группа мер ориентирована на превенцию, то есть имеет ярко выраженную профилактическую направленность. Они в свою очередь подразделяются на четыре категории:

•применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных последствий (введение карантина);

•направленные на предупреждение правонарушений (проверка документов, таможенный досмотр);

•препятствующие уклонению субъектов от исполнения определённых обязанностей;

•лечебно-предупредительные меры, назначение которых состоит в обеспечение общественной безопасности, оказании медицинской помощи3.

1 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 5-е издание. М., 2010. С. 439.

2Административная юрисдикция в финансовой сфере: Монография /

Р.Э. Байтеряков, Д. В. Карпухин, М. В. Комиссарова и др.; Под ред. М. А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. С. 203.

3 Там же. С. 204.

119

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Вторая — направлена на немедленное принятие мер уполномоченными субъектами с целью с целью пресечения противоправных действий. К таковым, например, относится административное задержание нарушителя, запрет эксплуатации неисправных машин

имеханизмов и т. д.)1. «Суть подобных мер, — пишут авторы, — несмотря на их многообразие, состоит в принудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установленный порядок»2.

Под мерами административной ответственности Л. Л. Попов

иЮ.И. Мигачёв понимают меры наказания, назначаемые в соответствии с КоАП за совершённые административные правонарушения3.

Наконец, меры административно-процессуального обеспечения представляют собой совокупность средств и способов, обеспечивающих условия для установления личности правонарушителя, составления протокола об административном правонарушении, и т.д.4. К их числу относятся, например, такие меры как доставление, изъятие вещей и документов, привод, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, и т. д.5.

Следует также отметить, на формально-юридическом уровне грань между мерами административного пресечения и мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях носит относительный, аморфный характер. Так, часть 1 статьи 27.1 КоАП РФ содержит перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, к числу которых относятся доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей

идокументов, изъятие вещей и документов, отстранение от управ-

1 Там же.

2 Там же.

3Административная юрисдикция в финансовой сфере: Монография /

Р.Э. Байтеряков, Д. В. Карпухин, М. В. Комиссарова и др.; Под ред. М. А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. С. 205.

4 Там же.

5 Административная юрисдикция в финансовой сфере: Монография / Р.Э. Бай-

теряков, Д. В. Карпухин, М. В. Комиссарова и др.; под ред. М. А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. С. 205, 206.

120