Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Карпухин Д. В.

ления транспортным средством соответствующего вида, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности, залог за арестованное судно, помещение иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения, предусмотренные Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Однако в этой же норме, в качестве одной из приоритетных целей применения указано пресечения административного правонарушения, то есть меры обеспечения производства по делам об административных правонарушений могут выступать и в качестве мер административного пресечения, например, временное приостановление деятельности, доставление, административное задержание, и т. д.

Из изложенного видно, что несмотря на имеющиеся в отличиях в классификационных подходах, все видные учёные-администра- тивисты — Ю.М. Козлов, Д.Н. Бахрах, Л.Л. Попов и Ю.И. Мигачёв выделяют такие виды мер административного принуждения, как 1) административно-предупредительные меры; 2) административнопресекательные меры; 3) административно-наказательные меры1.

Данная триада мер является универсальной и общепризнанной в науке административного права. Другие известные науке административного права классификации мер административного принуждения, предложенные Д. В. Осинцевым, П. И. Стаховым, Коновым П. И. также содержат классическую триаду мер административного принуждения, выраженную в предупредительных, пресекательных и наказательных санкциях2.

1Административная юрисдикция в финансовой сфере: Монография /

Р.Э. Байтеряков, Д. В. Карпухин, М. В. Комиссарова и др.; Под ред. М. А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. С. 203; Козлов Ю. М. Административное право. Учебник. М., 2005. С. 306; Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. 5-е издание. М., 2010. С. 439.

2 См.: Осинцев Д. В. Система административного права (методология, наука,

регламентация): Монография. М., 2014. С. 171; Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право: Учебник. М., 2014. С. 241–247.

121

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Следует также обратить внимание на различия в формальноюридической фиксации мер административного принуждения в нор- мативно-правовых актах. Если перечень административно-наказа- тельных мер является исчерпывающим и содержится в КоАП РФ (ст. 3.2 КоАП РФ), то меры административно-предупредительного и административно-пресекательного характера рассредоточены по законам и подзаконным нормативным актам, что обуславливает, в свою очередь, проблемы их многообразия и систематизации.

Так, например, обширный перечень мер административного принуждения, применяемых в финансовой, банковской сферах, содержит Бюджетный кодекс РФ (ст. 306.2 ч. 2), Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 29.12.2015) «О банках и банковской деятельности» (ст. 19, 20), Федеральный закон от 10.07.2002 № 177ФЗ (ред. 30.12.2015) от «О Центральном банке Российской Федерации» (ст. 74), Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О рынке ценных бумаг» (ст. 44).

Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок применения мер административного принуждения в процессе реализации банковского надзора, выявил расхождения между классификациями мер административного принуждения, изложенными в науке административного права, и содержащимися в подзаконных нормативных актах, изданных Банком России. Так, Приказ Банка России от 31.03.1997 № 02–139 (ред. от 26.01.2010) «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (далее — Приказ и Инструкция Банка России) классифицирует меры воздействия, применяемые к кредитным организациям на предупредительные и принудительные.

Кпоследним, в частности, отнесены Приказ и Инструкция Банка России, которые определяют перечень принудительных мер воздействия, которые могут применяться к кредитным организациям (п. 1.15).

Кним относятся:

•штрафы;

•требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению;

122

Карпухин Д. В.

•требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации в соответствие с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;

•требование о реорганизации кредитной организации, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации;

•ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

•запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

•запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

•требование о замене руководителей кредитной организации;

•назначение Временной администрации по управлению кредитной организацией;

•отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

По сути, речь идёт о перечне мер административно-пресека- тельного характера, применяемых в процессе осуществления банковского надзора, так как перечень административных наказаний определён в действующем КоАП РФ (ст. 3.2 КоАП РФ) и не может быть дополнен какими-либо иными нормативными актами.

Анализ принудительных мер, содержащихся в Инструкции и Приказе Банка России на предмет выявления общих типологических черт (п. 1.15), показывает, что практически все указанные меры ориентированы на оперативный (незамедлительный) характер применения и имеют ограниченную продолжительность действия, обусловленную конкретным сроком, установленным в норме, либо окончанием срока устранения оснований ее применения.

Последний признак, впрочем, характерен и для административных наказаний, например, административное приостановление деятельности (п. 9 ч. 1 ст. 3.2. КоАП РФ), которое налагается на срок до 90 (девяносто) суток (ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ). Однако, следует отметить, что данный вид наказания был введён в КоАП в 2005 году, и до указанной даты в формально-юридическом отношении являлся мерой административного пресечения.

Исключение из указанного перечня составляют штраф и отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Приказ и Ин-

123

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

струкция рассматривают штраф как денежное взыскание, налагаемое на кредитную организацию в соответствии с установленными федеральными законами и нормативными актами Банка России основаниями для его применения (п. 1.17.1.). В то же время действующий КоАП определяет административный штраф как вид административного наказания (п. 2 ч. 1 ст. 3.2), который является денежным взысканием и выражается в рублях (ч. 1 ст. 3.5). Являясь мерой административного наказания, административный штраф налагается за совершённые административные правонарушения

вбанковской сфере, предусмотренные, например, ст. 15.26 КоАП РФ. Выступая в качестве меры административного пресечения, штраф налагается за нарушения пруденциальных норм деятельности, не являющиеся административными правонарушениями.

Таким образом, несмотря на некоторые различия в терминологии — «штраф» и «административный штраф», последний

вформально юридической плоскости выступает в двух ипостасях — как мера административного наказания и как мера административного пресечения, в частности, при реализации банковского надзора. Так, например, в соответствии, с пунктом 1.17.9.3. Приказа и инструкции штраф в размере 0,1 процента от размера минимального уставного капитала может быть взыскан с кредитной организации за нарушение на отчётную дату:

а) одного или нескольких следующих обязательных нормативов:

•норматива достаточности собственных средств (капитала) банка, для небанковских кредитных организаций (далее — НКО) — минимально допустимого уровня отношения капитала НКО к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска (Н1);

•норматива текущей ликвидности (Н3);

•максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6);

•максимального размера кредитного риска на одного акционера (участника) (Н9);

•максимального размера кредитов, займов, предоставленных своим инсайдерам (Н10), а также гарантий и поручительств, выданных в их пользу;

•норматива риска собственных вексельных обязательств (Н13);

•норматива соотношения суммы высоколиквидных активов НКО к сумме обязательств (Н15);

124

Карпухин Д. В.

• норматива соотношения совокупной величины собственных средств НКО и специально созданных участниками расчетов резервов (фондов) к совокупной сумме задолженности по предоставленным кредитам (Н16);

б) других обязательных нормативов (одного или нескольких), если их нарушение допускалось три и более раз в течение последних двенадцати месяцев.

Следует отметить, что наряду со сформировавшейся системой мер государственного воздействия, применяемых Банком России по отношению к кредитным организациям, существует особая процессуальная форма — предписание, которая издается Банком России и фиксирует недостатки, выявленные в процессе деятельности кредитной организации; требования, которые могут предъявляться к кредитной организации при выявлении недостатков; некоторые меры государственного принуждения, которые могут применяться по отношению

ккредитным организациям за нарушение установленных требований.

Всоответствии с пунктом 2 Приложения № 1 к Приказу и Инструкции Банка России данный документ может содержать следующие требования к кредитной организации:

• об изменении структуры активов;

• о приведении к установленному Банком России уровню значений обязательных нормативов, лимитов открытой валютной позиции;

• о выполнении обязательств перед кредиторами и вкладчиками;

• о замене руководителей;

• о реорганизации кредитной организации;

• другие требования, предъявляемые к кредитной организации в части выполнения федеральных законов и нормативных актов Банка России.

Впредписании должен быть указан срок выполнения предъявленных требований.

Всоответствии с пп. 3–4 указанного Приложения № 1 предписание может включать требование о перечислении штрафа с указанием суммы и срока, а также предупреждение о том, что в случае неперечисления штрафа в установленные сроки он будет взыскан в арбитражном порядке. Кроме того, предписание может включать такие меры административного принуждения как ограничения и запреты на проведение отдельных банковских операций, а также введение запрета на открытие филиалов кредитной организации.

125

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Таким образом предписания является сложным ненормативным правоприменительным актом, который, по сути, интегрирует в себе стадиальный процесс применения мер административного принуждения Банком России по отношению к кредитным организациям от мер административного предупреждения к мерам административного принуждения. Наряду с предписанием, применение мер государственного принуждения по отношению к кредитным организациям может быть процессуально оформлено приказом, изданным Банком России. Так, например, в соответствии с положениями статьи 20 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 05.04.2016) «О банках и банковской деятельности» отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляется в форме Приказа Банка России.

Таким образом, на основании изложенного можно констатировать, что в банковской сфере сложилось несколько устойчивых тенденций формирования института административного принуждения.

Во-первых, одной из тенденций формирования института административного принуждения в банковской сфере является генерирование административно-предупредительных и администра- тивно-пресекательных мер как мер государственного воздействия, применяемых за нарушение установленных Банком России пруденциальных нормативов деятельности, то есть количественных показателей, на которые должны соблюдать коммерческие банки с тем, чтобы обеспечить свою экономическую состоятельность, ликвидность и гарантировать соблюдение интересов своих клиентов.

Во-вторых, следует также отметить, что доминирующий удельный вес в принудительных мерах, реализуемых в процессе банковского надзора занимают штрафные санкции, которые носят дуалистический характер. С одной стороны, административный штраф налагается на правонарушения, совершаемые в банковской сфере, с другой — штраф в формально-юридическом ракурсе закреплен как мера административного пресечения, которая налагается Банком России за нарушениекредитнымиорганизациямипруденциальныхнормдеятельности.

В-третьих, принудительные меры воздействия, зафиксированные в Приказе и Инструкции Банка России, по сути, являются мерами административно-пресекательного характера, так как ориентированы на оперативное, незамедлительное вмешательство в деятельность кредитных организаций в случае нарушении последними пруденциальных нормативов деятельности, и в боль-

126

Шабуня В. В.

шинстве своём носят временный (ограниченный) характер действия, то есть могут утратить свою силу при устранении оснований их применения. Исключение составляют штрафы и отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

В-четвертых, наиболее резонансной мерой административного принуждения, реализуемой в процессе осуществления банковского надзора, является отзыв лицензии на осуществление банковских операций, которая, «де-юое», являясь административно-пресекатель- ной мерой государственного принуждения, без указания конкретного срока действия, «де-факто» превратилась в меру административного наказания по отношению к кредитным организациям. Указанное обстоятельство обусловливает необходимость кодификации данной меры государственного принуждения в качестве самостоятельной меры административного наказаний в действующем КоАП РФ.

В-пятых, процессуальная фиксация мер государственного принуждения, применяемых субъектом административной юрисдикции Банком России по отношению к кредитным организациям характеризуется дуализмом издаваемых ненормативных правоприменительных актов, который воплощается в приказах и предписаниях Банка России. Последние имеют более сложную структуру, так как фиксируют недостатки кредитных организаций, требования по их устранению, а также применяемые к кредитным организациям предупредительные и принудительные меры государственного воздействия.

Шабуня Вадим Викторович

Ведущий научный сотрудник Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат юридических наук

Обеспечение безопасности в сфере электроэнергетики: проблемы контроля и надзора

Электроэнергетика является базовой отраслью экономики России, которая обеспечивает потребности государства и населения страны в электрической и тепловой энергии, во многом определя-

127

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ет устойчивое развитие всех отраслей экономики страны, и создает необходимые предпосылки повышения качества жизни ее граждан. При этом электроэнергетика является технически сложной и наукоемкой отраслью, а ее технологическое функционирование обусловлено особыми физическими свойствами электрической энергии как товара, в связи с чем государством сформирована особая организационная структура данной отрасли, определены правовые основы экономических отношений, а к функционированию электроэнергетических систем и работе субъектов электроэнергетики установлен комплекс обязательных технических требований.

С учетом стратегической значимости электроэнергетической отрасли для успешного функционирования и развития государства

ижизнеобеспечения страны в РФ проводится долгосрочная государственная энергетическая политика, направленная на защиту прав

изаконных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, обеспечение обороны и безопасности государства, эффективное управление государственной собственностью, достижение качественно нового состояния электроэнергетического сектора, обеспечение надежного электроснабжения потребителей с минимально возможными затратами на производство, передачу и распределение электрической энергии.

Данная политика базируется на основополагающих принципах, закрепленных в Федеральном законе «Об электроэнергетике», в частности таких как обеспечение:

•энергетической безопасности РФ,

•бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, в свою очередь, обеспечивающих надлежащую оплату электроэнергии и сопутствующих услуг,

•недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики,

•государственного регулирования деятельности субъектов электроэнергетики, при регламентации применения исчерпывающего перечня методов государственного регулирования,

•рыночных отношений и конкуренции для создания системы удовлетворения спроса на электрическую энергию при условии надлежащего качества и минимизации ее стоимости, а также других.

Успешная реализация государственной политики в сфере электроэнергетики возможна только при условии построения эффек-

128

Шабуня В. В.

тивной системы государственного контроля (надзора) за субъектами электроэнергетической отрасли и создания действенных механизмов его осуществления.

Внастоящее время в целях реализации вышеуказанных принципов в электроэнергетике применяются следующие методы регулирования и контроля:

• государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг), перечень которых определяется федеральными законами и государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике;

• государственное антимонопольное регулирование и контроль,

втом числе установление единых на территории РФ правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии;

• федеральный государственный энергетический надзор;

• государственный экологический надзор в электроэнергетике;

• государственное регулирование и государственный контроль (надзор) в отнесенных законодательством РФ к сферам деятельности субъектов естественных монополий сферах электроэнергетики, осуществляемые в соответствии с законодательством о естественных монополиях, в том числе регулирование инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий в электроэнергетике.

Кроме того осуществляется контроль за государственной собственностью в электроэнергетике.

Основными субъектами контроля (надзора) в электроэнергетике являются Ростехнадзор, Минэнерго России, ФАС России.

Проводя анализ системы нормативного правового регулирования осуществления контроля (надзора) в электроэнергетике представляется целесообразным рассмотреть ряд проблемных вопросов в данной сфере.

Внастоящее время Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1

1 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

129

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

относит к государственному контролю (надзору) деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а также деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Однако в электроэнергетике существует определенная отраслевая специфика, в соответствии с которой не все виды контроля, осуществляемого Минэнерго России, подпадают под признаки государственного контроля (надзора).

Например, одним из видов контроля в электроэнергетике в соответствии с Федеральным законом «Об электроэнергетике»1 (далее — Закон об электроэнергетике) является контроль за реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, который не относится к сфере регулирования Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В настоящее время такой контроль осуществляет Минэнерго России, контролю подлежит реализация утверждаемых им инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, отвечающих ряду установленных Правительством РФ критериев. Данный контроль осуществляется за сроками и этапами реализации инвестиционных программ, а также за финансированием проектов, предусмотренных инвестиционными программами, и включает в себя проведение проверок хода реализации инвестиционных программ, в т. ч. хода строительства (реконструкции, модернизации) объектов электроэнергетики. В целом по результатам контроля Минэнерго России анализирует, обобщает и публикует соответствующие отчеты, а также ежегодно представляет информацию в Правительство РФ.

1 Федеральный закон «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 № 35-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 31.03.2003. № 13. Ст. 1177.

130