Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Стахов А. И.

ние техногенных и природных источников опасности. В частности, контрольно-надзорные органы исполнительной власти применяют такие меры административного ограничения как проверка документов и сведений, представленных при совершении таможенных операций, с целью установления достоверности сведений, подлинности документов и (или) правильности их заполнения и (или) оформления, досмотр пассажиров и багажа при посадке в воздушное судно, проверка документов водителей транспортных средств и др. Административно-принудительными мерами, применяемыми контрольно-надзорными органами исполнительной власти, являются, к примеру, досмотр транспортного средства и изъятие документов у водителя, допустившего административное правонарушение.

Подчеркивая неразрывную взаимосвязь сферы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, с процессуальной деятельностью судей, необходимо назвать меры административного принуждения, применяемые судом по делам об административных правонарушениях, выявляемых контрольно-надзорными органами, а именно: административные наказания и временный запрет деятельности. Судебными админи- стративно-ограничительными мерами, связанными с государственным контролем и надзором, осуществляемым органами исполнительной власти, являются: установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; применение госпитализации граждан в недобровольном порядке.

Следует также подчеркнуть, что административно-принудитель-

ные и административно-ограничительные меры в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, применяются судом в порядке административного судопроизводства, который регламентирован в настоящее время тремя федеральными законами: КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ.

Обобщая изложенное, в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, можно выделить систему публичных правоотношений, связанных с досу-

дебным и судебным применением мер административного принуждения и ограничения в ходе и по результатам проверок исполнения физическими лицами и организациями норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ (сфера государственного надзора), а также систему публичных правоотно-

11

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

шений, связанных с исполнение ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти (сфера государственного контроля).

Всоответствии со ст. 2, 18, 55 Конституции РФ представляется крайне важным оценить достигнутый уровень процессуализации и кодификации досудебного и судебного применения мер административного принуждения в ходе и по результатам проверок исполнения физическими лицами и организациями норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ,

атакже в ходе и по результатам исполнения ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти.

Вэтой связи предлагается подразделить меры административного принуждения, применяемые в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, на два вида:

1) кодифицированные административно-принудительные меры, регламентированные КоАП РФ;

2) несистематизированные административно-принудительные меры, перечень которых и основания применения предусмотрены законодательством, устанавливающим порядок осуществления государственного контроля и надзора, органами исполнительной власти.

Из анализа КоАП РФ следует отметить, что кодифицированные административно-принудительные меры применяются контрольнонадзорными органами исполнительной власти в отношении физических и юридических лиц в порядке производства по делам

об административных правонарушениях.

Основаниями применения контрольно-надзорным органом исполнительной власти кодифицированных административно-при- нудительных мер являются:

1) наличие хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренных ст. 28.1. КоАП РФ и относимых по смыслу к деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

2) установленный состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Вст. 2.1. КоАП РФ административное правонарушение определено как противоправное, виновное действие (бездействие) физи-

12

Стахов А. И.

ческого или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Кодифицированные административно-принудительные меры применяются контрольно-надзорными органами в целях выявления и пресечения административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также привлечения указанных лиц к административной ответственности.

Последствия, наступающие для юридического или физического лица в результате применения кодифицированных админист- ративно-принудительных мер, призваны, по сути, компенсировать вред, причиненный административным правонарушением, и поэтому являются бременем, карой, наказанием для юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего административное правонарушение.

С учетом целевой направленности и характера неблагоприятных последствий систему кодифицированных административнопринудительных мер, применяемых к проверяемому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, предлагается называть карательным или пресекательно-наказательным комплексом административно-принудительных мер.

В зависимости от конкретного основания и целевой направленности, а также специфики вызываемых неблагоприятных последствий представляется обоснованным выделить в структуре пресека- тельно-наказательного комплекса следующие группы однородных административно-принудительных мер, применяемых к проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

1.Обеспечительные пресекательно-наказательные меры — меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 27.1. КоАП РФ. В том числе, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; временный запрет деятельности; привод и др.

2.Меры административной ответственности — административные наказания, предусмотренные ст. 3.2. КоАП РФ. В том числе, административные наказания в виде предупреждения или адми-

13

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

нистративного штрафа, административного приостановления деятельности и др..

3.Ретроспективные наказательные меры — меры по предупреждению причин и условий совершения административных правонарушений, установленные ст. 29.13. КоАП РФ, а именно: вынесенное юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю представление о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению.

Следует также подчеркнуть, что судебные органы уполномочены применять весь арсенал мер административной ответственности, предусмотренных КоАП РФ, и отдельные виды обеспечительных мер по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля

инадзора. К примеру, временное приостановление деятельности, привод.

Законодательство, устанавливающее порядок осуществления органами исполнительной власти государственного контроля и надзора, имеет сложную структуру, которая до настоящего времени законодателем не определена.

В структуре данного законодательства предлагается выделить три составные части:

1.Межотраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

2.Отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

3.Специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Центральное место в системе межотраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора органов исполнительной власти занимает ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1, который дополняют нормативные правовые акты Российской Федерации, издаваемые по основаниям прямо

1 CЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249

14

Стахов А. И.

указанным в данном законе. К примеру — нормативные правовые акты Правительства РФ, Генеральной прокуратуры и Минэкономразвития России, изданные на основании ст. 8, 9, 10, 16 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля». Положения указанного закона устанавливают единообразный порядок осуществления государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей во многих формально обособленных сферах, которые, выделяются законодателем в рамках того или иного вида общественной безопасности либо других сферах адми- нистративно-правовой охраны. К примеру, положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливают единый порядок государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти в областях обеспечения пожарной, экологической

ипромышленной, радиационной безопасности, безопасности дорожного движения и др.).

Отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, с одной стороны, образуют федеральные законы, нормы которых с учетом требований ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулируют общественные отношения в отдельных обособленных сферах (отраслях) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц данных органов. Например, к отраслевому законодательству в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, следует отнести: ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпиде- миологическом благополучии населения», Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности особо опасных производственных объектов» и др.

Сдругой стороны, отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами ис-

15

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

полнительной власти, составляют федеральные законы, регулирующие общественные отношения в отдельных обособленных сферах (отраслях) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, которые выведены из-под действия ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля». Например, ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», НК РФ и др.

Специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, образуют федеральные законы, регулирующие отдельные специализированные направления (виды) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Например, ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», регламентирующие особенности организации и проведения проверок лицензионного контроля, а также проверок государственного контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов.

Оценивая установленную законодателем целевую направленность межотраслевого, отраслевого и специализированного государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, можно сделать вывод, что данный вид административной деятельности нацелен на предупрежде-

ние, выявление и устранение нарушений обязательных требований, а также вреда, причинно-связанного с такими нарушениями.

Примечательно, что нарушения обязательных требований, допускаемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, официально не признаются административными правонарушениями, но многократно указываются в нормах ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля», а также нормах федеральных законов отраслевого и специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. К примеру, к нарушениям обязательных требований можно отнести: нарушение лицензионных требова-

16

Стахов А. И.

ний1, нарушение антимонопольного законодательства2, нарушение законодательства о налогах и сборах3 и др.).

По сути, нарушения обязательных требований выделяются законодателем в качестве самостоятельного варианта неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя, которое является основанием для применения контрольнонадзорными органами целого ряда специфических административ- но-принудительных мер, нацеленных на выявление и устранение данных правонарушений за рамками производства по делам об административных правонарушениях. К примеру, такими мерами являются: выдача юридическому лицу предписаний устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения4; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства5; снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров6, приостановление действия лицензии7, приостановление действия сертификата8, приостановление действия декларации9 и др.

1 См., например, Ст. 19 ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011, № 19. Ст. 2716.

2 См., например, Гл. 8, ст. 25.7. ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

3 См., например, ст. 101 НК РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998 № 31. Ст. 3824

4См.: ст. 17 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц

ииндивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// СЗ РФ. 2008, № 52 ч. 1. Ст. 6249.

5 См. ст. 39.1. ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ.

2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

6 Ст. 6 ФЗ от 21.12.1994, № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. №35. Ст. 3649.

7 ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»// СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716

8Ст. 10 ФЗ «Воздушный кодекс Российской федерации» от 19.03.1997

№60-ФЗ // СЗ РФ. 1997, № 12. Ст. 1383; ст. 26 ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1)

9 Ст. 34 ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ // СЗ РФ.

2002, № 52 (ч. 1);.ст. 16 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ// СЗ РФ. 1997, № 30. Ст. 3588; ст. 6 ФЗ «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

17

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

В данном контексте нарушение обязательных требований, со-

вершаемое юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предлагается понимать как выявляемый органами исполнительной власти в ходе осуществления ими государственного контроля и надзора самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый активными действиями проверяемого лица) вред и поэтому влекущее применение комплекса специальных мер административного принуждения.

Следует подчеркнуть, что неблагоприятные последствия, наступающие для юридического или физического лица, допустившего нарушение обязательных требований, призваны побудить данное лицо ограничить либо устранить в полной мере вред, причиненный нарушением обязательных требований, восстановить нарушенное правовое положение и поэтому являются, по природе, не наказательными, а восстановительными.

Сформулированный подход позволяет назвать следующие характерные признаки нарушения обязательных требований.

Во-первых, субъектом выделяемого нарушения обязательных требований является организация, имеющая статус юридического лица либо индивидуальный предприниматель, деятельность которых является объектом государственного контроля и надзора органов исполнительной власти.

Во-вторых, нарушение обязательных требований является специфическим противоправным деянием юридического лица или индивидуального предпринимателя. Специфика противоправности данного деяния проявляется в неисполнении или ненадлежащем исполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем запретов, ограничений и дозволений, установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ и охраняемых административно-принуди- тельными мерами, применяемыми органами исполнительной власти за рамками производства по делам об административных правонарушениях.

18

Стахов А. И.

В-третьих, объектами нарушений обязательных требований, совершенных юридическими лицами, являются общественные отношения, регулируемые материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, устанавливающими для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запреты, дозволения и ограничения, исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе проверки государственного контроля и надзора.

В-четвертых, нарушение обязательных требований, совершаемое юридическим лицом, имеет риско-ориентированную общественную вредность. Данное деяние причиняет вред частным и пуб- личнымправамизаконныминтересамвадминистративно-правовой сфере, который может быть ограничен или устранен в полной мере активными действиями юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований.

В-пятых, совершенное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушение обязательных требований выявляется в ходе проверки государственного контроля и надзора, осуществляемой органом исполнительной власти, и влечет применение административно-принудительных мер пресекательно-вос- становительного характера, предусмотренных федеральными законами, устанавливающими порядок государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В-шестых, при квалификации нарушения обязательных требований, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, а также определения вида пресекательно-восста- новительных мер, применяемых в ходе проверки государственного контроля и надзора, признак вины юридического лица или индивидуального предпринимателя не имеет юридического значения.

Учитывая целевую направленность, а также специфику неблагоприятных последствий, предлагается систему взаимосвязанных ад- министративно-принудительных мер, применяемых контрольнонадзорными органами к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в целях выявления и устранения нарушений обязательных требований, а также их последствий, называть пресека-

тельно-восстановительным комплексом принудительных мер.

19

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

В структуре пресекательно-восстановительного комплекса принудительных мер в зависимости от конкретного основания и целевой направленности, а также специфики вызываемых неблагоприятных последствий предлагается выделить три вида однородных мер.

1.Обеспечительные пресекательно-восстановительные меры —

меры по выявлению совершаемых или совершенных нарушений обязательных требований. К обеспечительным мерам такого рода предлагается отнести: обследование территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, других подобных объектов, транспортных средств используемых юридическими лицами

ииндивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности, а также перевозимых грузов; отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведение их исследований, испытаний; истребование

ирассмотрение документов юридического лица или индивидуального предпринимателя.

2.Пресекательно-восстановительные меры, не связанные с ограничением правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельностив, том числе: выдача юридическому лицу разнообразных предписаний, к примеру, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и др.

3.Пресекательно-восстановительные меры, влекущие временное ограничение правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельности, а именно: снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров, приостановление действия лицензии — приостановление действия

20