Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Лапина М. А.

ного контроля»1. Законодательное определение государственного контроля (надзора) содержит элементы как контрольной, так и надзорной деятельности.

Исходя из законодательного определения, контрольно-надзор- ная деятельность в отношении хозяйствующего субъекта включает:

•проверку подконтрольного объекта на предмет соблюдения обязательных требований;

•принятие мер убеждения и принуждения по устранению выявленных нарушений соблюдения обязательных требований;

•принятие действенных мер по своевременному информированию соответствующих правоохранительных органов о нарушении подконтрольным объектом уголовного законодательства;

•в рамках компетенции применение мер государственного (административного) принуждения в виде предупредительных, пресекательных и восстановительно-наказательных мер;

•в случае невыполнения подконтрольным объектом выданных предупреждений, предписаний, «штрафных» санкций и др. привлечение виновных к административной ответственности.

Контрольно-надзорная деятельность органов публичного управления должна осуществляться в соответствии с чётко определенными процессуальными нормами административного права административными процедурами.

В действующем законодательстве административная деятельность по реализации контрольно-надзорных функций органами государственного управления регламентирована, как правило, на подзаконном уровне2.

Объекты контроля и надзора, требования к осуществлению контроля и надзора, в том числе особенности осуществления контроля и надзора в отдельных сферах публичного управления, устанавливаются федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства.

В настоящее время такая деятельность регулируется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г.

1 СЗ РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.

2 Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 01.08.2005. № 31. Ст. 3233.

71

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

(в действ. ред.) № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Административный регламент предполагает наличие раздела об административных процедурах: состава, последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур в электронной форме1.

Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорацией «Роскосмос» и органами государственных внебюджетных фондов на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития Российской Федерации и размещаемый в федеральных государственных информационных системах «Федеральный реестр государственных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

При этом проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Министерством экономического развития Российской Федерации.

Так, в СПС КонсультанПлюс на 1 июля 2016 года содержится 232 действующих подзаконных нормативных акта федерального уровня, которыми утверждены административные регламенты исполнения контрольно-надзорных функций федеральными органами исполнительной власти. Эти регламенты включают типовые административные процедуры контрольно-надзорной деятельности соответствующего властного органа:

1 Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (ред. от 23.01.2014) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») // СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. Ст. 3169.

72

Лапина М. А.

1)формирование ежегодного плана проведения плановых проверок;

2)организация и подготовка к проведению плановых и внеплановых проверок;

3)проведение плановых и внеплановых проверок;

4)проведение документарной проверки;

5)проведение плановой и внеплановой выездной проверки;

6)оформление результатов проверки (составление акта проверки);

7)принятие мер по результатам проверки;

8)принятие необходимых мер по контролю за устранением выявленных нарушений обязательных требований.

Систематизация видов контрольно-надзорной деятельности происходит по различным основаниям (в зависимости от субъекта, его осуществляющего; по отрасли государственного управления и др.).

Взависимости от сферы осуществления авторы книги «Контроль- но-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад» выделяют следующие виды контрольно-надзорной деятельности: санитарно-эпидемиологический, в сфере транспорта, надзор в области обеспечения промышленной безопасности, государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль, контроль за трудовой деятельностью иностранных работников; контроль и надзор в сфере защиты прав потребителей; в сфере природопользования и защиты окружающей среды (в т.ч. водопользования, пользования объектами животного мира), и т. д.1. Это далеко неполная классификация видов контрольнонадзорной деятельности органов государственного управления. Так, в базовом Федеральном законе № 294-ФЗ содержится в п. 3.1 ст. 1 положение о том, что закон не применяется в отношении 22 видов государственного контроля (надзора), а в отношении 38 видов особенности контрольно-надзорной деятельности установлены другими законами. Примерно 100 отраслевых федеральных законов, более 80 постановлений Правительства Российской Федерации и более 200 ведомственных нормативных актов федерального уровня регламентируют отдельные виды контрольно-надзор- ной деятельности.

1 Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад. 2-е издание дополненное. М., 2014.

73

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Учеными Высшей школы экономики и специалистами Минэкономразвития России в 2014–2015 гг. была проделана колоссальная работа по разработке концепции и проектов федеральных законов «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации» и «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»1. Большинство идей, принципов и важных новелл должны лечь в основу будущего закона о контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления. Разработчиками законопроекта предлагается переход к риск-ориентированной модели осуществления контрольно-надзорной деятельности, систематизация видов контроля (надзора), унификация форм и методов (способов осуществления) контрольно-надзорной деятельности, систематизация и «актуализация» обязательных требований и многое другое.

Однако существует пробел в важной составляющей контроль- но-надзорной деятельности — применяемые многочисленными контрольно-надзорными органами меры государственного принуждения — не выделены и не систематизированы в качестве самостоятельных в законодательстве России.

Ни в концепции, ни в законопроектах, ни при статистической обработке оценки результатов контрольно-надзорной деятельности не ведется учет применяемых властными органами государственного управления мер государственного принуждения в административном порядке в случае нарушения обязательных требований подконтрольными объектами.

Идеи систематизации, унификации материальных и процессуальных норм, регламентирующих меры государственного принуждения, были нами — кафедрой «Административное и информационное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации сформулированы и подробно исследованы в период 2012–2015 гг.2.

1 http://open.gov.ru/events/5510830; http://regulation.gov.ru по состоянию на 25.08.2015

2См.: Административная юрисдикция налоговых органов: Учебник / под ред.

М.А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012. 346 с.; Лапина М. А. Концептуальные вопросы развития административно-юрисдикционного законодательства в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. С. 843–856; Админист-

74

Лапина М. А.

В частности, в названных публикациях, был отмечен низкий уровень унификации процессуальных норм, регламентирующих порядок применения мер государственного принуждения в финансовой и банковской сферах по результатам контрольно-надзорной деятельности органов государственного управления, а также в реальном секторе экономики при осуществлении проверок органами государственного контроля (надзора) за соблюдением технических регламентов. Так, например, отсутствует детальная регламентация процессуального порядка применения мер государственного принуждения при нарушении законодательства о техническом регулировании1. При получении информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов контрольно-надзорный орган вправе выдать предписание о приостановке реализации этой продукции (мера административного пресечения) и проинформировать приобретателей, в том числе потребителей, через средства массовой информации о несоответствии этой продукции требованиям технических регламентов и об угрозе причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции; в отношении изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного производителя) применить в судебном порядке меру государственного принуждения, предусмотренную ст. 40 Федерального закона «О техническом регулировании» — принудительный отзыв продукции, которая по юридической природе является мерой наказания. Решение о принудительном отзыве продукции вправе принимать орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в форме иска о принудительном отзыве продукции, направляемом в суд по правилам соответствующего судопроизводства2.

ративная юрисдикция в финансовой сфере: монография / Под ред. М. А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. 271 с.; Лапина М. А. О необходимости систематизации мер государственного принуждения в законодательстве Российской Федерации // Финансовое право и управление. 2015. № 2. С. 114–119; Лапина М. А. Оптимальные приемы юридической техники, обеспечивающие согласование системы юридических санкций административно-деликтного и уголовного законодательства // Административное и муниципальное право. 2015. № 6. C. 575–581.

1 Лапина М. А., Карпухин Д. В. Влияние контрольно-надзорных функций органов публичного управления на развитие реального сектора экономики // Экономика. Налоги. Право. 2015. № 2. С. 127–134.

2 Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 30.12.2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

75

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Процессуальный механизм применения данной санкции требует юридического совершенствования правовой конструкции. Положения ст. 39–40 Закона «О техническом регулировании» отличаются сведением воедино материальных и процессуальных предписаний, что значительно снижает эффективность механизма правоприменения мер государственного принуждения. Как следствие, процессуальный порядок применения технических регламентов и мер государственного принуждения закреплён на уровне актов толкования права — писем1.

Другой пример — несоответствие соразмерности санкций, предусмотренных мерами административного принуждения, и санкций — административный наказаний на основании норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, применяемых антимонопольным органом при нарушении законодательства о защите конкуренции. В Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) содержится значительный перечень мер административного принуждения, применяемый ФАС России. Так, на основании ч. 3 ст. 51 Закона о защите конкуренции установлена обязанность по предписанию антимонопольного органа перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от действий (бездействия), признанных монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией2.

Таких примеров по отсутствию соответствия соразмерности мер государственного принуждения и мер административных наказаний, отсутствию или недостаточности процедурной регламентации применения мер государственного принуждения можно привести множество.

Нормативно в большинстве случаев не закреплен процедурный порядок их применения контрольно-надзорными органами. Такие меры играют более значимую роль по сравнению с мерами административного наказания и мерами производства по делам об адми-

1 Письмо Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека) «О применении технических регламентов» от 3 декабря 2008 г. № 01/14303-8-32.

2 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О защите конкуренции» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // СЗ РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.

76

Лапина М. А.

нистративных правонарушениях, применяемые в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В российском законодательстве существует проблема соотношения мер государственного принуждения, применяемых в процессе и результате контрольно-надзорной деятельности, и юридических, в частности, уголовных и административных санкций.

А. И. Стахов предлагает нарушение обязательных требований, совершаемое юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, выявляемое в ходе контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти рассматривать как «самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя…, влекущее применение комплекса специальных мер административного принуждения»1. Проблемы систематизации и кодификации мер административного принуждения учёный предлагает решать путём принятия двух федеральных законов: «Об административно-контрольном производстве» и Кодекса административной юрисдикции Российской Федерации. Полагаем, что такое решение выявленных проблем приведет к существенному усложнению и без того громоздкой конструкции административно-юрисдикционного законодательства Российской Федерации.

На наш взгляд, понятие государственного контроля (надзора), единые материальные административно-правовые нормы по осуществлению контрольно-надзорных функций органами государственного управления, унифицированные меры государственного принуждения за нарушения обязательных требований законодательства должны быть зафиксированы в федеральном законе о государственном контроле (надзоре) в Российской Федерации.

Реализация контрольно-надзорной деятельности должна происходить в рамках нормативно установленных административных процедур. Правовую регламентацию контрольно-надзорных процедур в числе иных позитивных административных процедур ло-

1 Стахов А. И. К вопросу о классификации и проблемах систематизации административно-принудительных мер, применяемых в России в сфере государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Глобализация и публичное право: Материалы IV Международной научно-практической конференции. Москва, 26 октября 2015 г. Москва: РУДН, 2016. 268 с. С. 209. (С. 202–213).

77

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

гично осуществлять в кодифицированном федеральном законе «Об административных процедурах в Российской Федерации». В законе должен быть определен исчерпывающий перечень позитивных процедурных действий, совершаемых уполномоченными властными субъектами, в рамках предоставленных им полномочий по реализации контрольно-надзорных функций. В этом же законе следует предусмотреть регламентацию досудебного порядка применения административно-принудительных мер (админист- ративно-предупредительных, административно-пресекательных, административно-восстановительных), реализуемых контрольнонадзорными органами, а также досудебного разрешения административных споров, возникающих при осуществлении функций органов государственного управления.

Головко Владимир Владимирович

начальник учебно-научного комплекса Омской академии МВД России, доктор юридических наук, профессор

Бекетов Олег Иванович

начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России доктор юридических наук, профессор

Майоров Владимир Иванович

профессор кафедры административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, доктор юридических наук, профессор

О соотношении контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения

Президент России В. В. Путин в своем выступлении на заседании Госсовета по безопасности дорожного движения 14 марта 2016 г. напомнил, что за прошедшее десятилетие в результате до- рожно-транспортных происшествий получили ранения более 3 млн

78

Головко В. В., Бекетов О. И., Майоров В. И.

человек, погибли при этом 350 тысяч граждан. Это население достаточно приличного города. Страшные, бессмысленные жертвы, которых можно было бы избежать1. Значительные размеры социальных и экономических потерь от дорожно-транспортных происшествий придают задаче обеспечения безопасности дорожного движения государственную значимость. Существенная роль в ее решении принадлежит органам и подразделениям МВД России и особенно Государственной инспекции безопасности дорожного движения подчеркнул в своем выступлении на расширенной коллегии Министр внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцев2.

Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» положил начало масштабному реформированию системы МВД России. Все это должно было преследовать одну цель: сделать объект реформы — органы внутренних дел — лучше; их систему оптимальной, а работу эффективной3. Орган федерального надзора в области дорожного движения был реформирован несколько ранее в соответствии с Указом Президента России от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения». Этим же Указом утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — Положение)4. Главное управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГУГИБДД) стало Департаментом обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД)5, позднее было переименовано в Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения (ГУОБДД)6.

1 http//www. rosbalt.ru. /federal/2016/03/14

2 http//www. mvdrus /2016/03/14

3 Бавсун И. Г. Проблемы реформирования органов внутренних дел на современном этапе // Научный вестник Омской академии МВД России. 2015. № 4. С. 40; Головко В. В. Административно-юрисдикционная деятельность Государственной инспекции безопасности дорожного движения: монография. Омск: Омская академия МВД России, 2007. С. 60; и др.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 2897. 5 Рос. газета. 2004. 16 нояб.

6 Рос. газета. 2011. 2 март.

79

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

В соответствии с Положением ГИБДД должна осуществлять специальные контрольные и надзорные функции, обеспечивать

впределах своей компетенции безопасность дорожного движения, контролировать соблюдение правил, нормативных стандартов в данной сфере1. Ранее эти функции выполняла Государственная автомобильная инспекция (ГАИ), созданная, в свою очередь, на базе инспекции Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (Цудортранс), его местными органами были одноименные главные управления (Главдортрансы) при правительстве союзных республик. Цудортранс входил в состав Народного комиссариата путей сообщения (НКПС)2. Однако Цудортранс недостаточно эффективно выполняло свои задачи, мало уделяло внимания осуществлению надведомственного контроля и надзора, так как было перегружено другими функциями3. Постановлением СНК СССР от 5 ноября 1934 г. Цудортрансу поручено улучшить надзорную деятельность и повысить статус дорожной инспекции. При Цудортрансе НКПС была организована Государственная автомобильная инспекция4.

Необходимо отметить, что в первые годы существования ГАИ выполняла лишь контрольные, наблюдательные функции, право налагать административные наказания за нарушение Правил дорожного движения было предоставлено позднее, после упразднения

в1935 г. Цудортранса. Руководство дорожным строительством и обеспечение безопасности дорожного движения возлагалось на НКВД СССР, а автомобильным транспортом — на местные Советы5. Постановлением СНК СССР от 3 июля 1936 г. было ут-

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. Ст. 2897. 2 ПостановлениеЦИК и СНК СССР от 28 ноября 1928 г. «О дорожном хозяйстве и автомобильном деле в Союзе ССР» // Собрание законодательства

СССР. 1929. № 6.

3 Россинский Б. В. Организационно-управленческие проблемы функционирования государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1993. С. 28.

4 ПостановлениеСНК СССР от 5 ноября 1934 г. «О мероприятиях по улучшению дорожного хозяйства» // Собрание законодательства СССР. 1934. № 57.

5 ПостановлениеЦИК и СНК СССР от 28 октября 1935 г. «О передаче Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта в Народный комиссариат внутренних дел Союза ССР» // Там же. 1935. № 56.

80