Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Кононов П. И., Ившина Г. Г.

ваниям, некритическая неисправность каких-либо технических средств, незначительное нарушение лицом установленного срока исполнения возложенной на него публично-правовой обязанности. По результатам рассмотрения дел об оспаривании постановлений административно-публичных органов по делам о подобных административных правонарушениях арбитражные суды во многих случаях либо признают их малозначительными, либо снижают размер назначенного за их совершение административного штрафа ниже установленного законом минимального размера1. С нашей точки зрения, во всех таких случаях контрольно-надзорный орган мог бы ограничиваться применением в отношении проверенного юридического лица или индивидуального предпринимателя пресе- кательно-восстановительных мер, в частности, выдачей предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, в рамках контрольно-надзорного производства, без возбуждения производства по делу о соответствующем административном правонарушении и без привлечения указанного лица к административной ответственности. В этой связи в действующем Федеральном законе № 294-ФЗ, а в дальнейшем и в Федеральном законе об основах государственного и муниципального контроля (надзора)

ив КоАП РФ необходимо предусмотреть юридический механизм исключения или ограничения применения административно-нака- зательных мер в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, допустивших нарушения обязательных требований, образующие одновременно события соответствующих административных правонарушений, которые в силу их характера

истепени вредности для охраняемых общественных отношений не требуют привлечения указанных лиц к административной ответственности и могут быть устранены посредством применения административных пресекательно-восстановительных мер, в частности, посредством выдачи и исполнения предписаний. Представляется, что в рамках данного механизма на основе четких понятных критериев должны быть выделены виды нарушений обязательных требований, образующие одновременно события соответствую-

1 См, например: постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 06.05.2016 по делу № А82-18219/2015; постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2016 по делу № А11-7542/2015.

61

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

щих административных правонарушений, при совершении которых контрольно-надзорные органы ограничиваются применением только административных пресекательно-восстановительных мер и не вправе возбуждать дела об административных правонарушениях и привлекать лиц, совершивших указанные нарушения к административной ответственности.

Реализация сформулированных выше предложений по нормативному упорядочению применения контрольно-надзорными органами мер административно-правового реагирования на выявляемые ими нарушения обязательных требований, на наш взгляд, будет содействовать обеспечению баланса публичных и частных интересов, исключению из практики деятельности указанных органов фактов чрезмерного, необоснованного административного давления на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Штатина Марина Анатольевна

заведующая кафедрой административного права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент

О подходах к правовому регулированию государственного контроля и надзора

В настоящее время вопросы регулирования контрольно-над- зорной деятельности российского государства приобрели особую актуальность. С одной стороны, рыночные отношения достигли такого уровня, когда необходимость государственного контроля и надзора в различных сферах общественной жизни сомнений уже не вызывает, а методы, содержание, объем и пределы государственного контроля и надзора нуждаются в четкой правовой регламентации. С другой стороны, условия экономического кризиса требуют оперативного реагирования на меняющиеся общественные запросы. При этом необходимо согласовать различные цели — стимулирование общественного развития и обеспечение наполняемости государственного бюджета.

62

Штатина М. А.

Эти объективные и ряд субъективных обстоятельств обусловили активизацию работы по подготовке нового законодательства о контрольно-надзорной деятельности государства. Министерством экономического развития был подготовлен законопроект «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации», а Высшей школой экономики — законопроект «О государственном контроле и надзоре в Российской Федерации». В 2015–2016 гг. проводилось широкое обсуждение представленных законопроектов. Профессиональное сообщество, не отрицая значимости и своевременности их подготовки, отмечало необходимость дальнейших научных исследований, способных учесть потребности практики и совершенствовать текст законопроекта. Поскольку эффективное решение конкретных вопросов невозможно без уточнения концептуальных основ, обратимся к некоторым теоретическим подходам правового регулирования контрольной и надзорной деятельности государства.

Примечательно, что понятия государственного контроля и надзора были разработаны советской наукой административного права. Эти понятия были не только определены и разграничены, но и положены в основу построения советского государственного аппарата. Контроль, предполагающий проверку законности, целесообразности и эффективности деятельности организационно подчиненных контролирующему органу субъектов, обеспечивал функционирование системы отраслевого управления. Административный надзор, предполагающий постоянное наблюдение за законностью организационно неподчиненных субъектов, привел к формированию системы органов управления функциональной компетенции и обеспечил дополнительную «стяжку» государственного аппарата. Разграничение и взаимодополнение функций государственного контроля и надзора способствовало успешной реализации поставленных государством целей и эффективности деятельности советского государственного аппарата.

Разграничение функций контроля и надзора в деятельности государства и его органов было, несомненно, одним из важнейших достижений советской административно-правовой науки. Успех реализации научной концепции предопределялся условиями советского времени, допускавшими всеобъемлющий контроль государства за всеми направлениями жизнедеятельности общества. В условиях

63

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

рыночной экономики полный государственный контроль и невозможен, и не нужен. Неслучайно со второй половины 1980-х гг. осуществлялся сознательный отход от государственного контроля и надзора во многих сферах общественной жизни, и вскоре у государства не оказалось возможности даже учета государственного имущества.

Объективная необходимость осуществления государственного контроля и надзора была доказана, к сожалению, довольно поздно,

вконце 1990-х гг., когда под угрозой оказалось само существование российского государства. Потеря управляемости и неудовлетворительные результаты стихийного развития общества привели к необходимости восстановления вертикали исполнительной власти и возвращения государственным органам контрольных и надзорных функций во многих сферах общественной жизни. Возможно, масштабность и сложность этой задачи частично объясняет отказ от разграничения понятий и функций контроля и надзора в российском законодательстве начала XXI в.

Восстановление контрольно-надзорных функций государства,

втом числе в сфере экономики, бесспорно, сыграло положительную роль в деле обеспечения единства российского государства, однако привело и к ряду отрицательных результатов. Государственной контролирующей деятельности оказалось явно недостаточно

водних сферах и областях управления, в других она сковывала, а порой и серьезно ограничивала развитие.

Стало очевидным, что отказ от государственного контроля и надзора губителен как для государства, так и для защиты прав и интересов граждан. Практика доказала также, что привычные, ранее эффективно применявшиеся способы, методы и формы государственного контроля и надзора в условиях рыночной экономики могут ограничивать общественное развитие, способствовать бюрократизации и коррумпированности государственного аппарата. Остро встала проблема системных изменений контрольной деятельности государства, выбора методов и форм, а также концептуальных подходов, способных обеспечить эффективность государственного контроля и надзора. Закономерным в связи с такой постановкой проблемы было обращение российских исследователей к изучению зарубежной науки и практики.

Взарубежном государствоведении понятия контроля и надзора четко не определены. Более того, они не рассматриваются в качестве

64

Штатина М. А.

парных научных категорий. Государственная контрольная деятельность описывается с помощью множества понятий, существенно отличающихся в странах разных правовых систем. Но при этом в административном праве зарубежных государств разработана специальная терминология, учитывающая прежде всего субъект- но-объектные связи, складывающиеся в процессе контрольной деятельности государства.

Ведущую роль в формировании понятийного аппарата и подходов к контрольной деятельности государственных органов играет классическая теория разделения властей, дополненная системой сдержек и противовесов. В соответствии с теорией разделения властей контрольная деятельность государства базируется на взаимных сдерживающих полномочиях парламента, суда и правительства. Наличие и успешная реализация этих полномочий считаются

игарантией, и необходимым условием существования демократического государства.

Ванглосаксонских странах контроль парламента обозначается термином «oversight» — буквально «взгляд сверху». Это понятие более близко российскому понятию надзора, но одновременно обозначает «то, что идет не так, как должно», следовательно, это то, что требует исправления. Парламент, принимающий законы, наделяется полномочиями не только проверять их исполнение, но и отменять их в случае неэффективности, исправляя тем самым

иошибки правоприменителей, и собственные ошибки.

Контроль судов за деятельностью публичной администрации именуется судебным пересмотром (judicial review). Он касается решений, действий и бездействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, получивших делегированные публично-властные полномочия, их должностных лиц и служащих. Понятие судебного пересмотра в полной мере отражает юрисдикцию суда по рассмотрению дел, связанных как

сразрешением споров между гражданами и субъектами публичной власти, так и с осуществлением полномочий суда по предварительному контролю за действиями и решениями публичной администрации.

Когда речь идет об административном контроле, осуществляемом внутри определенной системы управления, чаще всего наряду

собщеродовым понятием контроля (control) используют другой

65

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

термин — supervision (надзор), подчеркивающий более высокое положение контролирующего органа по сравнению с подконтрольным.

Самым поучительным для российского административного права в данном случае является не наличие разнообразных терминов, определяющих тот или иной вид контроля, а устоявшаяся системность и, как следствие этого, в ряде случаев строгая последовательность административного, судебного и парламентского контроля.

Контроль внутри исполнительной власти в зарубежных странах Западной Европы и Северной Америки первичен, обязателен и всеобъемлющ, но весьма ограничен по возможностям применения принудительных мер, налагаемых не от имени соответствующего руководителя, а от имени государства. Пределы административного контроля, как правило, определяются пределами полномочий соответствующих должностных лиц. За осуществление административного контроля, за его результаты и положение дел в подконтрольной сфере руководители несут персональную ответственность, в том числе и имущественную, нередко распространяющуюся на имущество как должностного лица, так и членов его семьи.

Когда методами административного контроля невозможно разрешить возникшие разногласия по поводу применения правовых норм и принципов, вступает в действие судебный контроль. Суды дают окончательное заключение о законности действий и применении норм права. Их решения обязательны, но с учетом пределов судебного контроля отнюдь не всесильны. Суды не вправе решать вопросы управленческой или политической целесообразности.

Обращение к парламентскому контролю, который носит постоянный характер и обеспечивает законодателям обратную связь с гражданами и правоприменителями, может быть связано с последним, решающим воздействием на подконтрольный субъект. Парламентский контроль неслучайно во многих странах считается самым угрожающим — по его результатам могут быть ликвидированы органы, должности, программы, ведь формирование не только общих очертаний, но и конкретных элементов исполнительной власти во многих западных странах — функция парламентариев. Так, в США только Конгресс уполномочен Конституцией создавать федеральные государственные органы. Парламент создает управленческие структуры, определяет направления деятельности органов исполнительной власти, поэтому

66

Штатина М. А.

вправе и отказаться от них, если считает их дальнейшее существование нецелесообразным.

Практика многих стран доказала, что недостатки реализации,

атем более отсутствие одного из последовательно сменяющих друг друга видов контроля с неизбежностью ведут к разрушению режима демократии и законности в стране. В России в связи с особенностями формы правления, установленной Конституцией 1993 г., парламентский, судебный и административный контроль дополняются контролем президентским. При этом если президентский контроль можно признать в целом эффективным, то другие виды контроля нуждаются в существенном совершенствовании.

Всвязи с принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации только создаются условия для эффективного судебного контроля в сфере публичной власти. Об эффективном парламентском контроле в России пока даже речи идти не может. В отечественном законодательстве не разработаны механизмы повседневного эффективного контроля законодателей за исполнением принятых ими законов. В подавляющем большинстве стран Европы и Северной Америки соответствующими полномочиями, в том числе правом вызова руководителей органов исполнительной власти и получения от них истребуемой информации,

атакже проведения расследований, наделяются постоянные комитеты законодательных палат парламента. В нашей стране ограниченные (с точки зрения мировой практики) контрольные полномочия вверяются либо лично депутатам, либо квалифицированному большинству членов палат. Реализация административного контроля за органами исполнительной власти в нашей стране демонстрирует все его недостатки и прежде всего сложности обеспечения объективности и отказа от феномена «защиты чести мундира».

Кроме обеспечения контрольно-сдерживающих полномочий парламента, суда и правительства, правовое регулирование в зарубежных странах предусматривает существование различных видов государственного контроля, дифференцируемых в зависимости от статуса подконтрольного субъекта. Этот подход находит отражение и в соответствующем понятийном аппарате науки и законодательства. Если контроль осуществляется за невластными, но самостоятельными субъектами, то обычно применяется специальный термин «tutele» — опека, точнее «tutele administrative» — административная опека.

67

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Административная опека предполагает специфический контроль над актами и над лицами. Определенные акты, принимаемые организационно независимыми субъектами, должны быть представлены соответствующим должностным лицам государственных органов и только после этого вступают в силу. Таким же образом компетентные государственные органы ставятся в известность об определенных кадровых назначениях и перемещениях служащих. Представители государства не могут давать обязательных указаний опекаемым субъектам, не вправе ни утверждать, ни отменять их акты. Но они могут высказывать свою позицию, отстаивать ее во взаимоотношениях с опекаемым и часто в состоянии силой своего авторитета убедить принять иное решение, которое не будет противоречить законам и общегосударственной политике. Если разногласия не удается урегулировать, то одна из сторон возникшего спора вправе обратиться в суд за установлением факта законности акта или действия лица, подлежащего административной опеке. Суд, не вступая в зыбкую сферу политики, рассматривает лишь вопросы права и в случае подтверждения незаконности оспариваемого деяния может признать его незаконным и не подлежащим применению.

Административная опека до недавнего времени применялась в отношении органов местного самоуправления в странах континентальной правовой семьи (странах континентальной Европы, а также в странах Азии, Африки, Латинской Америки, воспринявших принципы романо-германской правовой семьи). В настоящее время создана особая система контроля над органами местного самоуправления. Административная опека, в свою очередь, применяется по отношению к функциональным децентрализованным учреждениям. Причем сфера ее применения в последние десятилетия даже расширилась за счет распространения на страны разных правовых систем, в том числе и англосаксонских. Административная опека успешно применяется в отношении публичных корпораций Великобритании, независимых агентств США, публичных учреждений Франции.

Таким образом, в зарубежных странах контрольные полномочия государственных органов и должностных лиц разнятся в зависимости от места соответствующего органа в системе разделения властей и статуса подконтрольного субъекта. В России также целесообразно было бы разграничивать методы и средства контрольной деятельности, осуществляемой по отношению к организаци-

68

Штатина М. А.

онно подчиненным и неподчиненным субъектам, восстановив разграничение понятий контроля и надзора, а также уточнив и дополнив вопросы их соотношения и взаимодействия.

Внастоящее время понятия контроля и надзора не стоит рассматривать в качестве парных категорий. Понятие контроля наиболее полно отражает суть и многомерность контрольной функции государства и обоснованно считается родовым по отношению

кпонятию надзора. Парными и существенно различающимися категориями являются категории административного контроля и административного надзора. Их разграничение необходимо закрепить в законодательстве, что позволит усовершенствовать структурное и функциональное построение государственного аппарата.

Определение понятия контроля и выделение его видов в зарубежном административном праве подчиняется также общему принципу целеполагания. В зависимости от цели контрольной деятельности по-разному определяются функции контролирующих субъектов и выстраиваются соответствующие структуры управления. Тем самым функциональный подход предопределяет реализацию структурного принципа построения государственного аппарата.

Так, в США функции надзора, привлечения к ответственности и применения мер принуждения разделены и предоставлены различным органам. При этом главную роль в осуществлении контрольнонадзорных функций играют независимые агентства, действующие вне системы министерского управления. В Великобритании, напротив, основные контрольные полномочия до сих пор, как и несколько столетий назад, осуществляют министерства, а точнее их ревизоры. В России, напротив, наблюдается тенденция концентрации всех властных контрольно-надзорных полномочий в руках одного органа, наделяемого, кроме того, и нормотворческими функциями (наиболее яркий пример тому — Федеральная антимонопольная служба). Такой подход провоцирует появление так называемого департаментализма, когда ведомственные интересы очевидно преобладают над публичными.

Внастоящее время очень важно определение места администра- тивно-правового института контроля и надзора в системе административного права. Это место, как представляется, обусловлено основной целью, ради которой осуществляется контроль и надзор. Если главная цель и контроля и надзора — оказание помощи подконтрольному и поднадзорному субъекту в налаживании право-

69

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

мерной и эффективной деятельности, то контрольные и надзорные институты считаются частью административных процедур. Если основной целью считается выявление правонарушений и привлечение к ответственности, то контрольно-надзорная деятельность становится предтечей или частью административной юрисдикции. Стоит иметь в виду, что выбор той или иной цели контрольной деятельности государства во многом предопределяется политическими установками и зависит от политического режима в стране.

Совершенствование контрольной деятельности российского государства необходимо. Оно возможно лишь в случае применения комплексного подхода, обусловленного особенностями модели разделения властей и уровнем развития гражданского общества в России. Учитывая опыт советского государства, целесообразно сохранить разграничение понятий контроля и надзора, определить общие принципы, обеспечивающие законность как контрольной, так и надзорной деятельности; дифференцировать понятия административного контроля и административного надзора по субъ- ектно-объектным принципам, а также учесть особенности контрольной деятельности в различных сферах и отраслях управления.

Лапина Марина Афанасьевна

заведующая кафедрой Административное и информационное право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации доктор юридических наук, профессор

Процедурная регламентация публичного контроля (надзора) на примере экономической сферы правоотношений

При рассмотрении публичного контроля (надзора) в экономической сфере отношений следует определиться с нормативно определенным понятием, содержащимся в части 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль-

70