Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. Сборник научных трудов

Абрамович А. Ю.

1)участие банкирских домов и контор в биржевых спекуляциях за счет вкладов клиентов;

2)введение в заблуждение клиентов относительное будущей

прибыли в случае передачи последними денежных средств

вбанкирский дом;

3)махинации в сфере кредитования и вексельного обращения;

4)злоупотребления, обусловленные совмещением государственной службы с участием в акционерных компаниях. Этому способствовала политика правительства, считавшего, что для более быстрого развития акционерного предпринимательства необходимо, чтобы в состав руководителей входили грамотные и знакомые с частной финансовой деятельностью люди. Поэтому поощрялось участие финансовых специалистов, находящихся на государственной службе, в управлении и учреждении акционерных компаний. С 1860 года совместительство из отдельно встречающихся фактов переросло чуть ли не в повсеместное дело. Это приводило к массовым злоупотреблениям и растратам денежных средств. Так, высшие чиновники Министерства финансов приглашались в учредители за будущую возможность получать кредиты Госбанка. Причинами, толкавшими на совместительство, были разного рода жесткие ограничения в деятельности акционерных компаний. Они вызвали стремление обойти закон и с помощью совместителей добиться для себя различных льгот.

Вследствие этого стала очевидной необходимость в проведении реформы законодательства, Утверждение данного нормативного правового акта сопровождались дискуссиями между Министерством финансов и Государственным советом. В частности, ответственный за разработку Положения И. А. Вышнеградский был намерен искоренить биржевые спекуляции банкирских заведений путем законодательного закрепления за последними обязанности отчитываться о проведенных операциях перед Министерством финансов. Однако данное предложение не было поддержано Государственным советом, который заявил, что «свобода банкирского промыслам «дает возможность частным капиталистам в широкой степени содействовать путем кредита развитию торговли и промышленности», а поэтому «необходимо стремиться не к урегулированию деятельности всех вообще банкирских заведений, а к установлению таких мер, которые обеспечили бы правительству возмож-

181

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ность бороться с недобросовестными банкирскими фирмами»1. В результате этого в 26 июня 1889 г. было принято Положение “О банкирских заведениях”, закрепившее только право преследования банкирских заведенийза участие в биржевой игре и спекуляциях, а также запрет использования средств вкладчиков в целях наживы.

С. Ю. Витте, сменивший И. А. Вышнеградского на посту министра финансов, добился значительных успехов: с 1895 года на заведение, допустившее нарушение банковского законодательства, Министерством финансов могли быть применены следующие меры принуждения и контролях2:

1)проведение ревизии без получения предварительных объяснений от руководителя банкирского заведения;

2)истребование информации о сомнительных сделках;

3)наложение ограничения или запрет на осуществление определенных банковских операций (например: запрет на продажу лотерейных билетов);

4)решение о ликвидации банкирского заведения.

Целью данных нововведений было усиление контроля Министерства финансов за деятельностью банкирских заведений, а также пресечение противоправной деятельности недобросовестных банкиров.

Информация о заведениях, подвергшихся наказанию со стороны Министерства финансов, подлежала огласке.

Стоит отметить, что данные наказания административными не считались, так как банковские организации на тот момент не относились к субъектам административного права. Индивидуальная ответственность за нарушение законодательства организацией лежала на руководителях. Так, согласно дополнениям к «Уложению о наказаниях уголовных и исправительных» от 26 июня 1889 г. на лиц, содержавших нарушившие закон банкирские заведения, налагались штрафы, в случае неоднократного нарушения

1 Ананьич Б. В. Банкирские дома России (1860–1914 гг.) / Отв. ред. А. А. Фурсенко; Ин-т истории СССР АН СССР, Ленингр. отд-ние. Ленинград: Наука, Ленингр. отд-ние, 1991. С. 25.

2 Положение «О банкирских заведениях» утв. Госсоветом Российской Империи 26 июня 1889 г. // Свод законов Российской Империи. 1889. Т. 11, ч. 2, р. 10, гл. 3, п. 134. С. 531.

182

Абрамович А. Ю.

закона было предусмотрено уголовное наказание в виде лишения свободы на срок до 8 месяцев, закрытие банкирского заведения и лишение права на его содержание.

Дополнительным ужесточением послужил запрет на распоряжение ценными бумагами, полученными в качестве обеспечения краткосрочного кредита без разрешения их владельцев, за исключением случаев банкротства последних.

Однако данные меры не позволили искоренить противоправное поведение банкирских заведений. Информация о биржевых спекуляциях продолжала поступать в Министерство финансов

ив начале XX века. Согласно сохранившимся архивам в данный период вклады зачастую существенно превышали основные капиталы данных организаций.

В1907 году было создано Особое совещание по пересмотру действовавшего законодательства в сфере деятельности банкирских заведений с целью изменения действующей ситуации. Однако предложенный данным органом законопроект по делению всех заведений на три категории и строгое разграничение их деятельности посредством введения публичной отчетности подвергся резкой критике со стороны владельцев банкирских домов, которые утверждали, что данные нововведения отпугнут клиентов, которые заинтересованы в простоте и отсутствии формализма,

испровоцируют обращение последних к ростовщикам. Вследствие этого, вышеуказанный проект был отклонен Правительством.

Таким образом, все попытки министерства финансов усилить контроль за деятельностью банкирских заведений и обеспечить прозрачность проводимых ими операций не достигли установленной цели и провалились. Причиной этого послужил целый ряд факторов. Во-первых, система штрафов за нарушения установленных правил оказалась неэффективна: банкиры готовы были уплачивать незначительные штрафы за продажу лотерейных билетов в связи с тем, что денежные средства, полученные от данной деятельности, не только покрывали данные расходы, но и приносили ощутимую прибыль. Во-вторых, Правительство, прислушиваясь к мнению защитников банкирских заведений, блокировало попытки любые попытки закрепить введение публичной отчетности указанных организаций на законодательном уровне и ужесточить действовавшие правила.

183

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

По данным Остроумова С. С.1 с 1909 по 1913 гг. произошел значительный рост нарушений уставов торговых и кредитных предприятий с 2814 по 4661 в год. Нарушения выражались в основном в невыполнении обязательств по полученным кредитам. Увеличилось также число подлогов (в основном по векселям). В 1909 г. зарегистрировано 6633 случая, а к 1913 году эта цифра увеличилась до 8158 случаев.

Значительные изменения в изучаемом вопросе произошли во время внедрения политики военного коммунизма, в частности

смомента принятия 14 декабря 1917 г. Декрета ВЦИК “О национализации банков”2, согласно которому была установлена государственная монополия на банковое дело, т. е. исключительное право государства на ведение банковского дела, на реорганизацию или ликвидацию банков и на учреждение новых банков. В этих условиях произошло слияние частных банковских организаций

сГосударственным банком под руководством Совета Государственного банка. Употребленное в данном документе имя нарицательное «народный банк», с конца января 1918 г. стало употребляться как имя собственное Народный банк. Сначала Банк назывался Народный банк Российской Республики, затем — Народный банк РСФСР. Постановление СНК от 2 декабря 1918 г. ликвидировало иностранные банки3.

Во исполнение указанного Декрета Циркуляр от 15 октября 1918 г.4 “О ликвидации Обществ Взаимного Кредита” установил для всех Обществ Взаимного кредита запрет на проведение активных и пассивных операций за исключением приема денег от клиентов по их обязательствам и выдачи с текущих счетов прожиточного минимума, установленного местным Губернским Исполнительным Комитетом Совета Депутатов.

1 Остроумов С. С. Преступность и ее причины в дореволюционной России. М., 1980. С. 69.

2 Иванов В. А. Эволюция Банковской системы России // Банковское право.

2006. № 3. С. 60, 61.

3 Собрание узаконений и распоряжений правительства за 1917–1918 гг. Управление делами Совнаркома. СССР. М., 1942. С. 1261.

4 Циркуляр от 15 октября 1918 г. «О ликвидации Обществ Взаимного Кредита» (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc; base=ESU; n=18545)

184

Абрамович А. Ю.

Всоответствии со II Программой РКП (б) была поставлена задача превратить банки в «центральную бухгалтерию коммунистического общества»1. В связи с этим 19 января 1920 г. был принят Декрет СНК об упразднении Народного банка, однако уже в октябре 1922 г. правительство учредило Государственный банк, главной задачей которого было восстановление и развитие торговли при помощи кредита.

Впериод новой экономической политики (НЭП) наблюдалось усиление государственного контроля над кредитными учреждениями, а также государственного вмешательства в их деятельность.

Вуказанный период Государственный Банк Союза ССР был наделен правом участвовать в лице своих представителей в советах

иревизионных органах кредитных учреждений с участием государственного капитала, а также правом получения от всех кредитных учреждений балансовых данных, сведений об открытых кредитах и задолженности отдельных клиентов, а также о текущих счетах и вкладах государственных органов2.

Контролирующим и надзорным органом был признан Народный Комиссариат по Финансовым Делам, которому были подотчетны Государственный банк и его отделения. При обнаружении серьезных нарушений в ходе своих проверок и ревизий данный орган был вправе применять следующие меры принуждения3: 1) предложение устранить в определенный срок нарушение или злоупотребление; 2) требование о созыве чрезвычайного собрания акционеров, пайщиков и членов кредитного учреждения; 3) предложение общему собранию о перевыборах органов управления кредитного учреждения; 4) возбуждение судебного преследования

1 Тосунян. Г. А., Викулин А. Ю., Экмалян А. М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть. С. 291.

2 Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР от 15 июля 1927 г. «О принципах построения кредитной системы СССР» // Свод законов СССР. 1927. № 35. Ст. 364.

3 Постановление Совета Труда и Обороны от 10 ноября 1922 г. «О порядке утверждения уставов и надзоре за деятельностью кредитных учреждений» // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 76. Ст. 943.; также см. Инструкцию Народного Комиссариата Финансов СССР от 7 мая 1923 г. «О порядке надзора за деятельностью кредитных учреждений» // Вестник финансов. 1923. 16 мая № 19. Оф. отд.

185

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

против виновных должностных лиц; 5) запрещение кредитному учреждению на определенный срок осуществлять отдельные банковские операции; 6) прекращение кредитования со стороны Государственного банка СССР.

К концу XX века произошло ослабление государственного влияния на банковскую деятельность, в частности, в связи с принятием Закона СССР от 26 мая 1988 г. “О кооперации в СССР” кооперативы получили право самостоятельно выбирать банк для осуществления кредитно-расчетных операций, а союзы кооперативов — право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки. Это существенно ограничило вмешательство государства

вбанковскую деятельность, положило начало отказа от государственной монополии на банковскую деятельность и сформировало предпосылки к созданию многоуровневой банковской системы.

Всвязи с возникновением необходимости в создании специального банковского законодательства 2 декабря 1990 г. были приняты Закон РСФСР “О банках и банковской деятельности” и Закон РСФСР “О Центральном банке РСФСР (Банке России), впервые установивший главный банк — Банк России.

Таким образом, только в 90-е годы прошлого века в России были приняты нормативные правовые акты, регулирующие деятельность банков и закрепившие определенный перечень мер правовой ответственности за совершение правонарушений банковскими организациями. Впервые банки стали рассматриваться в качестве самостоятельных субъектов правоотношений и несли ответственность не перед государством, а перед Банком России.

Несмотря на то, что штрафы, взимаемые Банком России, по сути, обладали административно-правовым характером, законодательно это было закреплено лишь в 2001 г. с момента принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), до принятия которого административный характер указанных выше мер был отмечен лишь в Определении Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О,

вкотором указывается на то, что содержащие принудительные меры предписания Центрального Банка Российской Федерации носят административно-властный характер.

Врезультате принятия 10 июля 2002 г. Федерального закона № 86-ФЗ “О Центральном банке Российской Федерации (Банке

186

Абрамович А. Ю.

России)” (далее — Закон о Банке России) возникла проблема, неразрешенная до настоящего момента: Кодекс об административных правонарушениях и указанный выше Федеральный закон закрепили разные подходы к вопросам привлечения кредитных организаций к административной ответственности, создав при этом коллизию в праве.

Согласно ст. 2.1 КоАП административная ответственность за правонарушения может быть предусмотрена данным кодексом или законами субъектов Российской Федерации. Однако в ст. 74 Закона о Банке России закреплены санкции за административные правонарушения банковских организаций, применяемые Банком России самостоятельно.

Данное противоречие неоднократно становилось предметом обсуждения среди аналитиков и исследователей. Первый заместитель председателя комитета Госдумы по финансовому рынку В. М. Резник1 обращал внимание на то, что данная коллизия исключила из порядка привлечения банков к ответственности презумпцию невиновности: на основании Инструкции № 592 сотрудник Банка России самостоятельно определяет состав правонарушения.

Соотношение указанных нормативных правовых актов будет рассмотрена подробнее в последующих параграфах, однако очевидно, что вышеописанная коллизия является актуальной проблемой в настоящее время и требует решения на законодательном уровне.

Стоит отметить, что попытки устранения противоречий в законодательстве были предприняты с принятием Федерального закона от 02.07.2013 № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», на основании которого были расширены полномочия Банка России, в том числе по применению мер надзорного характера, однако ситуация не изменилась.

1 Резник В. М. Банки: Особый правовой мир ЦБ // Ведомости. 21.02.2007 г. (http://www.vedomosti.ru/newspaper/articles/2007/02/21/banki-osobyj- pravovoj-mir-cb)

2 Приказ Банка России от 31.03.1997 № 02–139 (ред. от 26.01.2010) «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (вместе с Инструкцией Банка России от 31.03.1997 № 59), (http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_7715/)

187

Резолюция круглого стола «Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти»

С учетом сложившейся в России сложной экономической ситуации Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. поручил Правительственной комиссии по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 года конкретные предложения по устранению избыточных

идублирующих функций контрольно-надзорных органов. Подчеркивая неразрывную взаимосвязь функций контрольно-

надзорных органов с административным принуждением, следует отметить важность развития правовых позиций Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П, указывающих на необходимость снижения избыточного использования административного принуждения посредством индивидуализации административной ответственности, а также позиций Верховного Суда РФ по отдельным вопросам индивидуализации административной ответственности, сформулированных в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, от 27 января 2003 г. № 2 и др.

Развивая правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ по индивидуализации административной ответственности, представляется крайне важной оценка достигнутого уровня процессуальной регламентации порядка досудебного и судебного применения административного принуждения в ходе

189

Актуальные проблемы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

ипо результатам проверок исполнения юридическими лицами

ииндивидуальными предпринимателями норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, а также исполнения ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти.

Вэтой связи участниками Круглого стола были обсуждены следующие вопросы:

• риск-ориентированный подход в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• противодействие угрозам безопасности в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• смягчение чрезмерного административного принуждения по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• предписания и иные законные требования в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• дифференцированный подход в квалификации «нарушений обязательных требований» и «административных правонарушений», выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• оптимизация института освобождения от административной ответственности по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• допустимость и относимость доказательств по делам об административных правонарушениях, собранных в ходе осуществления государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

• административное расследование по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;

190