Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2

и3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в свя- зи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»78 местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансо- вой системы России. Недостаточность собственных до- ходных источников влечет обязанность федеральных

ирегиональных органов государственной власти осу- ществлять в целях сбалансированности местных бюд- жетов надлежащее бюджетное регулирование, что обе- спечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в БК79.

Так, ч. 1 ст. 132 Конституции закрепляет самосто- ятельность органов местного самоуправления в форми- ровании, утверждениииисполненииместногобюджета. Данныеположениячастопонимаютсякакгарантияфи- нансовой самостоятельности местного самоуправления. Вместе с тем финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления, степень которой определяется бюджетной компетенци- ей органов местного самоуправления. Исходя из этого необходимо учитывать пределы данной самостоятель- ности с учетом следующих требований законодатель- ства РФ. Статья 58 БК предусматривает полномочие субъекта федерации устанавливать единые для всех муниципальных образований нормативы отчислений (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) и допол- нительные нормативы отчислений. Часть 2 ст. 136 БК

78См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 4.

79См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

81

фактически наделяет субъект федерации правом уста- навливать для дотационных муниципальных образо- ваний нормативы формирования расходов.

Таким образом, пределы финансовой самостоя- тельности муниципальных образований фактически устанавливаются на региональном уровне в соответ- ствии с федеральным законодательством.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 № 16-П «По делу о проверке консти- туционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области “О бюджетном устройстве и бюд- жетном процессе в Челябинской области” в связи с за- просом Челябинского областного суда»80 необходимо обеспечить достижение баланса конституционных цен- ностей, получающих воплощение в гарантированности принципафинансовойсамостоятельностимуниципаль- ных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числепутемсправедливогоперераспределенияпублич- ных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обе- спеченности муниципальных образований — с другой.

Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пре- делах своей компетенции они свободны в выборе реше- ния, которое не требует согласования с органами госу- дарственной власти.

Исходя из конституционной характеристики мест- ного самоуправления как одного из уровней публич- ной власти, призванного в единой системе народов- ластия совместно с федеральными и региональными органами государственной власти обеспечивать при- знание, соблюдение и защиту прав и свобод человека

80 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 6.

82

игражданина, создавать условия для достойной жизни

исвободного развития человека, федеральный законо- дательсамостоятельноустанавливаеторганизационно- правовой механизм достижения указанных конститу- ционных целей и, закрепляя общие принципы органи- зации местного самоуправления, определяет на основе согласования общегосударственных и местных интере- сов оптимальные в конкретных исторических услови- ях способы формирования органов местного самоуправ- ления. Вместе с тем, осуществляя свои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, он не вправе действовать произвольно, а должен — с уче- том вытекающих из Конституции требований защиты общенациональных интересов и баланса конституци- онно значимых ценностей — соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления как наи- более приближенной к населению публичной власти81.

Содержание права на судебную защиту согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ вклю- чает:доступностьправосудия82;судебноепредставитель-

ство83; обеспечение состязательности и равноправия

81См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местно- го самоуправления в Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 4.

82См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.03.1998 № 9-П «По делу о проверке конституционности статьи 44 Уголовно-процессуального ко- декса РСФСР и статьи 123 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в свя- зи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.

83См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 15-П «Поделуопроверкеконституционностичасти5 статьи59 Арбитражногопроцес- суального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций

играждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.

83

сторон84; возможность пересмотра дела вышестоящим судом в случае судебной ошибки85; обеспечение испол- нения судебного решения86.

Необходимо отметить, что возможность защи- ты прав местного самоуправления в судебном поряд- ке предусмотрена положениями ст. 7, 20–24, 37, 44, 73–75 Закона об общих принципах организации мест- ного самоуправления. На основании решений, приня- тых Конституционным Судом РФ по обращениям му- ниципальных образований в лице их органов, можно сделать вывод, что суд признает допустимыми консти- туционные жалобы органов местного самоуправления ввиду наличия такого права у юридических лиц.

Кроме того, можно согласиться с точкой зрения, согласно которой под гарантией местного самоуправле- ния на судебную защиту следует понимать право муни- ципальных образований в лице их органов обращаться

84См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2000 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений частей третьей, четвертой

ипятой статьи 377 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жа- лобами граждан А. Б. Аулова, А. Б. Дубровской, А. Я. Карпинченко, А. И. Меркулова, Р. Р. Мустафина и А. А. Стубайло» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 3.

85См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 ча- сти первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушени- яхвсвязисжалобамигражданЕ. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.

86См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год

иПостановления Правительства Российской Федерации “О порядке исполне- ния Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам

кказне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незакон- ными действиями (бездействием) органов государственной власти либо долж- ностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граж- дан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского

иОАО “Хабаровскэнерго”» // «Вестник Конституционного Суда РФ». 2005. № 4.

84

всуднетолькозазащитойсвоихправ, ноиправиинте- ресовнаселениясоответствующегомуниципальногооб- разования, а также право граждан на обращение в суд за защитой своих прав на местное самоуправление87.

Поэтому в период становления местного самоу- правления, наряду с адекватным выявлением смыс- ла конституционных положений, необходимым явился учет конкретных социально-правовых условий и дина- мично развивающегося социально-исторического кон- текста, обусловивших новое правовое регулирование.

Таким образом, можно сказать, что конституци- онные положения о местном самоуправлении закре- пляют прежде всего приоритеты правового развития России, конкретное содержание которых зависит как от развитости демократических институтов, так и непо- средственно от самого населения, его способности само- стоятельно и под свою ответственность решать вопро- сы местного значения, обеспечивать стабильное функ- ционирование объектов инфраструктуры населенных пунктов.

87 См.: Саладников В. В. Субъекты судебной защиты прав местного са- моуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10.

85

Виноградов В. А.,

д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России),

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Министерством юстиции РФ подготовлен законо- проект, направленный на совершенствование право- вых основ организации и осуществления местного са- моуправления в Российской Федерации.

Безусловным достижением рассматриваемого проекта изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ и Федеральный закон № 131-ФЗ является повышение роли советов муниципальных образований субъектов РФ в решении принципиальных вопросов, связанных с организацией и функционированием системы местно- го самоуправления в пределах субъекта РФ.

А. Законопроектом предлагается закрепить необ- ходимость учета мнения советов муниципальных обра- зований субъектов РФ при принятии законов субъектов РФ о перераспределении полномочий органов местно- го самоуправления на уровень органов государствен- ной власти субъектов РФ. Можно согласиться с автора- ми проекта, что такая регламентация обеспечит более ответственное и последовательное применение инсти- тута перераспределения полномочий органов местного самоуправления исходя из принципов их эффективно- го и субсидиарного осуществления.

Анализ практики применения законодательства показывает, что в ряде регионов последние изменения

86

вправовой базе местного самоуправления (в частно- сти, установление моделей организации системы ор- ганов местного самоуправления, перераспределение полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, определение компетенции сельских поселений, го- родских округов с внутригородским делением и вну- тригородских районов) осуществлялось без привлече- ния к процессу муниципального сообщества и, в част- ности, советов муниципальных образований.

Вместе с тем только учет мнения специалистов и экспертов в сфере местного самоуправления (далее — МСУ) в субъекте РФ может способствовать принятию грамотных решений в рамках получаемых субъектами дополнительных полномочий, ведущих к оптимизации институциональной и функциональной составляющей решения вопросов местного значения.

Б. Также следует считать положительным момен- том появление в законопроекте нормы о возможности предоставления совету муниципальных образований

вконституции (уставе) субъекта РФ права законода- тельной инициативы, что усилит возможность пред- ставительства и отстаивания интересов муниципали- тетов на уровне государственной власти субъектов РФ. Это имплементирует сложившуюся положительную

внекоторых субъектах РФ практику (Московская об- ласть, Пермский край).

Представляется логичным распространение за- конопроектом на внутригородские районы положения, позволяющего совмещение должностей главы муници- пального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа. Данная мо- дельпозволяетвотносительнонебольшихмуниципали- тетах (как инфраструктурно, так и по объему решаемых

87

вопросов местного значения), к которым относятся так- же сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения, экономить бюджетные средства, предотвращать рост бюрократического аппа- рата и создать более простой и прозрачный механизм муниципального управления.

Законопроект также направлен на решение цело- го ряда организационных вопросов:

а) с учетом выявленного в Постановлении Консти- туционного Суда РФ от 01.12.2015 г. конституционно- правового смысла отдельных положений Федерального закона № 131-ФЗ исключается возможность делегиро- вания в представительный орган муниципального рай- она глав поселений, избранных представительным ор- ганом поселения по конкурсу, в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных ор- ганов поселений, входящих в состав данного муници- пального района;

б) разрешается вопрос о применимости институ- та отзыва избирателями выборного должностного лица местного самоуправления, полномочия которого не яв- ляются производными от непосредственного волеизъ- явления населения. Согласно законопроекту отзыв избирателями выборного должностного лица может применяться только к должностным лицам местного самоуправления, избранным на муниципальных выбо- рах. Отозвать может только тот, кто наделен соответ- ствующим мандатом;

в) восполняются пробелы по временному ис- полнению полномочий должностных лиц МСУ, от- сутствующих по различным обстоятельствам, други- ми должностными лицами МСУ — в частности, ре- шен вопрос по временному исполнению обязанностей

88

главы муниципального образования не только в слу- чае досрочного прекращения его полномочий, но так- же и в случае применения по решению суда к нему мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности.

Вместе с тем законопроект имеет ряд спорных по- ложений:

1.Важным изменением следует считать то, что

вслучае, если решением соответствующего суда уста- новлено, что в поселении, в котором полномочия пред- ставительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, указанный сход не соби- рался в правомочном составе более шести месяцев под- ряд, такое поселение может быть упразднено законом субъекта РФ.

В отсутствие представительного органа мест- ного самоуправления, полномочия которого испол- няет сход граждан, ответственность за решение организационно-управленческих вопросов по реше- нию вопросов местного значения лежит прежде всего на самих местных жителях, в связи с чем сохранение политико-территориальной единицы, в пределах ко- торой граждане по каким-либо причинам не способны к самоорганизации для реализации своих прав на осу- ществление местного самоуправления, может быть не- целесообразно в ряде случаев.

Несмотря на диспозитивный характер, данная норма представляется неоправданно жесткой по своей сути, учитывая, что могут быть объективные причины, обусловливающие невозможность проведения схода. Необходимо учитывать, что подобные муниципальные образования, в которых полномочия представительного органа реализует сход граждан, как правило, создают- ся в отдаленных, труднодоступных местностях, поэтому

89

ликвидация поселения создаст существенные трудно- сти в получении муниципальных услуг населению.

Во-первых, можно было бы установить предвари- тельные предупредительные меры воздействия. Во- вторых, представляется, что процедура наступления соответствующей формы ответственности должна быть соотносимой с основанием и процедурой ответствен- ностью, установленной для представительного органа муниципального образования.

Так, действующее регулирование предусматрива- ет, что закон субъекта РФ о роспуске представитель- ного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жало- бу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Представляется, что граждане соответствующе- го упраздняемого поселения должны иметь возмож- ность защиты своего права на осуществление местного самоуправления в соответствии со схожей, специально установленной процедурой, в том числе и потому, что мера предусматриваемой в данном случае ответствен- ности (упразднение муниципального образования) но- сит даже более серьезный характер, нежели чем про- сто роспуск представительного органа.

Следует, однако, отметить, что установление граждан как местного сообщества в качестве коллек- тивного субъекта муниципальной ответственности является существенной новеллой законодательства о местном самоуправлении и соответствующее предло- жение нуждается, возможно, в более тщательном изу- чении и проработке во избежание нарушения консти- туционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

90