Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

электоральные успехи ЕР росли, она не была меха- низмом передачи лидерства или инструментом раз- решения конфликтов между фракциями (как ЛДП

вЯпонии). Партия оставалась придатком администра- тивного режима, который черпал свои силы, с одной стороны, из легитимных полномочий авторитарного президенциализма, а с другой — из собственной спо- собности пользоваться доступом к государственным ре- сурсам. Находясь в подчиненном административному режиму положении, ЕР стремилась к гегемонии в той части политической сферы, которая регулировалась нормами конституционного государства.

Таким образом, институционализировав свой по- литический престиж путем создания мощной объеди- ненной партии (ЕР), Путин получил по итогам вы- боров 2003 г. стабильное большинство в парламенте. В 2007–2008 гг. набор функций расширился, и ЕР была использована как инструмент передачи исполнитель- ной власти. Тем самым ЕР приобрела некоторые функ- ции правящей партии, несколько расширив свою роль

враспределении ресурсов и в области идеологической пропаганды, а также в качестве источника легитимно- сти нового государственного курса. ЕР стала привиле- гированнойчастьюсистемыуправления, оставаясьвме- стестемееподчиненнымэлементом. Существовали, од- нако, значительные сомнения по поводу того, как долго ЕР сможет сохранить положение доминирующей пар- тии. Она не была независимым игроком, а представи- тельная власть по-прежнему оставалась подчиненной подсистемой. Административный режим сохранял кон- троль над ЕР и не давал ей развиться в настоящую до- минирующую партию. Да и возможности доминирую- щейпартииконтролироватьадминистративныйрежим оставались ограниченными. В России исполнительная

71

власть не нуждается в поддержке независимых партий; не усвоили российские партии и традиций корпоратиз- ма(вотличиеотМексикииЯпонии). Внутрипартийные же фракции не представляли определенных групп электората, а отражали различные нюансы центрист- ской идеологии.

Таким образом, российская партийная система — яркий пример «государство зависимого» пути развития партий. Вавгусте2009 г. Кремльпровозгласил, что«на- чинаются новые демократические времена», появились дискуссии о необходимости лишить ЕР ее почти что мо- нопольного статуса. Однако в итоге доминирование ЕР толькоукрепилось, ауправлениеполитическимпроцес- сомадминистративнымиметодамипродолжилосьдаль- ше. Тем не менее само обсуждение проблемы демон- стрировало признание того, что усиление администра- тивного вмешательства в политику угрожает не только легитимности, но и жизнеспособности дуалистическо- го государства. Разрыв между обещанием Медведева расширить границы политического плюрализма и уси- лением административного контроля над политиче- ской системой увеличивался60. Существенное влияние на изменение политической системы российского обще- ства оказывает процесс формирования новой социаль- ной структуры в лице института частного собственни- ка, закрепленного в ст. 8 п. 2 Конституции. В настоя- щее время происходит процесс становления партии из- бранных, решающих свои локальные проблемы, на- правленные на удовлетворение личных потребностей. Для российского демократического общества она явля- ется проблемой, чем решением. Актуализируется зада-

60 См.: Филиппова Л. Р. К вопросу о механизме совершенствования систе- мы взаимодействия органов региональной и муниципальной власти с политиче- скими партиями // Евразийский юридический журнал. 2013. № 12 (67). С. 174.

72

ча перехода от монопольного порядка управления стра- ной к подлинно правовому государству, в основе кото- рого лежит народный суверенитет, многопартийность и плюрализм мнений. Если будет обеспечена более тес- ная и надежная связь между народными массами и по- литическим руководством страны, то произойдет укре- пление экономической и политической стабильности, что позволит говорить о новой процветающей России в рамках единого государства.

73

Бондарчук Р. Ч.,

к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России)

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИХ РАЗВИТИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РФ

Конституция закрепляет местное самоуправление как основу конституционного строя61. Важность данно- го уровня публичной власти определяется также тем, что принципы и гарантии его деятельности предусмо- трены в отдельной главе Конституции62.

Исходя из взаимосвязанных конституционных по- ложений — местное самоуправление можно определить как форму осуществления народом своей власти в целях самостоятельного решения населением в пределах сво- их полномочий вопросов местного значения63. Местное самоуправление представляет собой баланс правомочий муниципальной власти как одного из уровней публич- ной власти и населения, осуществляющего под свою от- ветственность решение вопросов местного значения.

Анализ положений Европейской хартии местно- го самоуправления64, подтверждает, что существова- ние наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно

61См.: Статья 12 Конституции // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398

62См.: Там же.

63См.: ч. 2, 3 ст. 3, ст. 12; ч. 1 ст. 130 Конституции.

64 См.: Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоу-

правления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

74

эффективноеиприближенноекгражданамуправление, возможность регламентировать значительную часть пу- бличных дел и управлять ими, действуя в рамках зако- на, под свою ответственность и в интересах местного на- селения. Таким образом, уровень создания муниципаль- ных образований должен способствовать максимально возможному приближению органов местного самоуправ- ления к населению для наиболее полного и рациональ- ного решения вопросов местного значения одновремен- но не препятствуя решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относят- ся к полномочиям органов государственной власти и за- висят от особенностей тех или иных субъектов РФ.

Исходя из признаков местного самоуправления, закрепленных в национальном и международном зако- нодательстве, данный институт по существу представ- ляет собой баланс правомочий муниципальной власти как одного из уровней публичной власти и населения, осуществляющего под свою ответственность решение вопросов местного значения.

Так, согласно ст. 133 Конституции местное само- управление гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных за- конодательством. На основании этого Законом об об- щих принципах организации местного самоуправле- ния установлено, что права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены фе- деральным законом только в той мере, в какой это необ- ходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасно- сти государства65.

65 См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

75

Наиболее распространенной практикой ограни- чения вышеуказанных прав является осуществление органами государственной власти контроля за дея- тельностью органов местного самоуправления без на- личия для этого достаточных правовых оснований. Примером, свидетельствующим о нарушении пре- делов, за которыми ограничение самостоятельности приобретает неконституционный характер, является, например, возложение на муниципальные образова- ния финансовых обязательств по возмещению допол- нительных расходов, обусловленных определенным тарифом.

СогласноположениямЕвропейскойхартииомест- ном самоуправлении любой административный кон- троль за деятельностью органов местного самоуправле- ния, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принци- пов66. Тем не менее административный контроль мо- жет включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено ор- ганам местного самоуправления.

При осуществлении такого контроля необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ по данному вопросу, выраженную в Постановлении от 30.11.2000 г.67, который указал, что Конституция иФедеральныезаконызакрепляютболеевысокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного

66 См.: Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.). Пункт 2 ст. 8 // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хар- тии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

67 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1.

76

самоуправления, который субъекты РФ не вправе за- нижать или ограничивать.

Всоответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом истори- ческих и иных местных традиций.

Вместе с тем реализация указанных конституци- онных положений на практике иногда вызывает труд- ности, связанные как с использованием оценочной ка- тегории «местные традиции», так и с необходимостью организации местного самоуправления на отдельных территориях, вчастностивгородахфедеральногозначе- ния68, в закрытых административно-территориальных образованиях69 и на межселенных территориях70.

Вэтой связи логичным видится использова- ние в правоприменительной деятельности решений Конституционного Суда РФ.

Так, например, при установлении границ му- ниципальных образований устранить правовые кол- лизии и неопределенность правовых норм позволя- ют решения Конституционного Суда РФ. В частно- сти, согласно Постановлению Конституционного Суда от 03.11.1997 г.71 территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно- территориальным устройством, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти

68См.: ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.

69См.: Закон Российской Федерации от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // РГ. 1992. № 190. 26 авг.; по- становление Правительства РФ от 05.07.2001 № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3019.

70См.: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принци- пах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

71См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 6.

77

территории устанавливаются в соответствии с закона- ми субъектов федерации с учетом исторических и иных местных традиций72.

Определение территориальной основы, на ко- торой создаются муниципальные образования, с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, при- ближению органов местного самоуправления к насе- лению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препят- ствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, мо- жет быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта РФ.

Таким образом, территориальная основа местно- го самоуправления должна быть максимально прибли- жена к населению, но при этом муниципальная власть не должна лишаться необходимой эффективности, что- бы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации73.

Полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских окру- гов устанавливаются в целях решения вопросов местно- го значения и различаются в зависимости от функций

72См., например: Закон г. Москвы от 15.10.2003 № 59 «О наименованиях

играницах внутригородских муниципальных образований в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2003. № 10. Ст. 266; Закон Санкт- Петербурга от 25.07.2005 № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт- Петербурга» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. 21 нояб. № 11; Статья 68 Устава Московской области // Вестник Московской об- ластной Думы. 1997. № 1, январь.

73См.: постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П

Республике”» // «Вестник Конституционного Суда РФ». 1997. № 1.

78

органа местного самоуправления и типа муниципаль- ного образования.

Положения Закона об общих принципах органи- зации местного самоуправления, наряду с вопросами местного значения, которые могут и должны решаться местным самоуправлением самостоятельно, предусма- тривают такую форму осуществления полномочий, как участие, создание условий либо оказание содействия при решении соответствующих вопросов74. Подобными формулировками, с одной стороны, несколько размы- ваются пределы компетенции органов местного са- моуправления, а с другой — усиливается ориентация на обеспечение в этих сферах тесного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государ- ственной власти75.

Кроме того, ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления за- крепляют такую форму компетенции органов местно- го самоуправления, как права, которые представляют собой перечень вопросов ведения, осуществление кото- рых не является обязательным и возможно при нали- чии собственных дополнительных средств на эти цели.

Несмотряназакрепленныетребованияопередаче отдельных государственных полномочий с предостав- лением соответствующих субсидий, существует прак- тика расширения федеральным законодательством перечня вопросов местного значения без предостав- ления дополнительных финансовых ресурсов. Так, в частности, Федеральным законом от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные

74См.: пункт 8 ст. 14, п. 7, 10, 15 ст. 14, п. 16 ст. 14 Закона об общих прин- ципах организации местного самоуправления.

75Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). Изд. 2-е, пересм. / Под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма: Инфра-М, 2011.

79

акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ве- дения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» пе- речень вопросов местного значения дополнен такими положениями в сфере гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, организации деятельности аварийно-спасательных служб76.

Несмотря на важность и необходимость осущест- вления данных полномочий наиболее приближенным к населению уровнем власти, практика так называе- мых «нефинансируемых мандатов» может быть ограни- чена введением критериев недопустимости закрепле- ния за органами местного самоуправления финансово- затратных вопросов и полномочий без установления дополнительных источников их финансирования.

Косновнымконституционнымгарантиямсамосто- ятельности местного самоуправления также относится наличие финансовых ресурсов в объеме, достаточном для решения вопросов местного значения. Финансовая обеспеченность муниципальных образований опреде- ляется исходя из баланса доходных источников и рас- ходных обязательств.

Вместе с этим следует учитывать, что местный бюджет представляет собой особый уровень бюджетной системы, поскольку максимально приближен к потреб- ностям местного сообщества и вместе с тем жизненно важны для государства в целом77.

Как указал Конституционный Суд РФ в Поста- новлении от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке

76См.: СЗ РФ, 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25.

77См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России. М.: Норма, 2008. С. 204.

80