Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

Данная проблема характерна не только для Российской Федерации, она известна большин- ству стран мира. Сегодня практически все государства в той или иной степени сталкиваются с необходимо- стью решения межнациональных проблем. При этом круг таких государств в условиях глобализации и мощных миграционных потоков постоянно растет. Межнациональные проблемы, как показывает прак- тика, не обходят стороной даже те государства, кото- рые еще совсем недавно казались достойным оплотом решения национального вопроса. Сегодня государ- ства все чаще вовлекаются в череду межнациональ- ных конфликтов, что заставляет их искать пути реше- ния национальных проблем.

Безусловно, каждое из государств выстраивает свою линию в осуществлении межнациональной поли- тики, используя различные подходы к правовому ре- шению существующих в этой сфере проблем. Развитие национальной политики зависит от многих факто- ров — территориального расселения этносов (ком- пактного или дисперсного); исторически сложивших- ся взаимоотношений между различными этносами, а также этносами и государством; уровня социально- экономического развития государства и др. Отсюда имеет место достаточно много особенностей в различ- ных странах при регламентации ими национальных отношений22. Но, несмотря на существующие особен- ности, на развитие прав национальных меньшинств, в каждом государстве несомненное влияние ока- зывают выработанные международные стандарты,

22 См. об этом подробнее: Андриченко Л. В., Хабриева Т. Я. Правовое ре- гулирование межнациональных отношений по законодательству зарубежных государств // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правове-

дения. 2013. № 3. С. 393–416.

31

направленные на обеспечение равноправия предста- вителей этих групп населения с представителями на- ционального большинства в различных сферах обще- ственной жизни.

Заметную роль в формировании названных меж- дународных стандартов играет Рамочная конвен- ция о защите национальных меньшинств, принятая Комитетом министров Совета Европы 10 ноября 1994 г. и открытая для подписания 1 февраля 1995 г. Защита национальных меньшинств является одним из осново- полагающих принципов деятельности Совета Европы, который относит ее к одной из наиболее актуальных европейских проблем, затрагивающих как внутреннюю политику в государствах-членах, так и область межго- сударственных и международных отношений. При этом речь идет не только о борьбе с дискриминацией и за- щите реального равенства национальных меньшинств, но и о помощи этим категориям лиц в развитии своей культуры, гарантиях свободы совести, собраний, объе- динений, выражения мнений, поощрении пригранич- ных контактов между представителями тех или иных меньшинств, живущих по обе стороны границы; разви- тии участия меньшинств в общественной жизни, рас- ширении им доступа к средствам массовой информа- ции и свободного использования и изучения родного языка; вовлечении национальных меньшинств в дея- тельность гражданского общества, развитие терпимо- сти и взаимопонимания, включая осуществление так называемых «пилотных» проектов по конкретным во- просам и странам, и т. д.

На данный момент Конвенцию подписали 39 госу- дарств23. ХотяРамочнаяконвенция— неединственный инструмент, разработанный в рамках Совета Европы

23 См.: Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

32

для защиты прав национальных меньшинств, она, без- условно, является наиболее исчерпывающим докумен- том в данной области. Кроме того, это первый много- сторонний правовой акт, имеющий обязательную силу и посвященный непосредственно защите националь- ных меньшинств.

Рамочная конвенция устанавливает принципы, которым необходимо придерживаться государствам- участникам, ставит цели, которые необходимо достичь для того, чтобы обеспечить защиту лиц, принадлежа- щих к национальным меньшинствам, соблюдая в то же время, принципы территориальной целостности и по- литической независимости государств. Определение «рамочная», заключенное в самом названии данного акта, означает, что Конвенция очерчивает лишь грани- цы, в пределах которых государства, принявшие на себя обязательства по ее выполнению, могут интерпрети- ровать ее положения в соответствии со сложившейся на их территориях ситуацией, опираясь на националь- ное законодательство и соответствующую государствен- ную политику. Последнее, однако, не отменяет юриди- ческой обязательности соблюдения положений назван- ной Конвенции.

Российская Федерация подписала Рамочную кон- венцию в феврале 1996 г. и ратифицировала ее с за- явлением24. Суть данного заявления касалась опреде- ления термина «национальное меньшинство», которое не содержится в Рамочной конвенции. Россия посчи- тала неправомочным включение в оговорки и заяв- ления при подписании или ратификации Рамочной

24 См.: Федеральный закон от 18.06.1998 № 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» // СЗ РФ. 1998. № 25. 22 июня. Ст. 2833 (Конвенция вступила в силу для России с 1 декабря

1998 г.).

33

конвенции о защите национальных меньшинств в од- ностороннем порядке определения данного термина. По ее мнению, попытки исключения из сферы действия Рамочной конвенции постоянно проживающих на тер- ритории государств-участников Рамочной конвенции лиц, ранее имевших гражданство, но произвольно ли- шенных его, не согласуется с целями данной Рамочной конвенции25.

Указанное заявление не противоречит целям и принципам Рамочной конвенции, которая оставля- ет за государствами право определять, кого они счита- ют меньшинствами. Границы использования понятия «меньшинство» (в значении национального или этниче- ского меньшинства) в основном определяются тем, что меньшинство воспринимается как этническая группа либо живущая за пределами исторически определен- ной «этнической территории» и/или государственности (в том числе в составе федеративного государства), ко- торая является для этой группы «своей», либо «не име- ющая» «своей» исторической территории или государ- ственности вообще26.

В Российской Федерации, также как и во мно- гих зарубежных странах, понятие «меньшинство» во- влечено в историко-политические дискуссии. При этом нельзя не учитывать, что сами представители нацио- нальных меньшинств нередко на бытовом уровне нега- тивно относятся к использованию термина «меньшин- ство» применительно к своим собственным группам,

25Принятие данного заявления было обусловлено положением русскоя- зычного населения в Латвии и Эстонии, где оно находилось фактически в бес- правном положении. Подавляющее его большинство, проживающее там мно- гие годы, а то и всю жизнь, числилось в негражданах. А неграждан в Латвии

иЭстонии не считают правомочными иметь статус представителей националь- ного меньшинства со всеми вытекающими из данного статуса правами.

26См.: Соколовский С. Национальные меньшинства в постсоветской России: международно-правовые аспекты // Диаспоры. 2011. № 2. С. 178–196.

34

воспринимая его исключительно как попытку прини- жения их национального самосознания. Такая позиция имеет мало общего с научным определением данного термина. В реальности определение понятия «нацио- нальное меньшинство» представляет трудность во мно- гом по причине исторических особенностей формиро- вания российской государственности, а также обуслов- ленной этими особенностями специфики российского федерализма, в котором многие народы имеют «свои» различные формы государственности, позволяющие им не чувствовать себя национальным меньшинством.

Говоря о современных спорах относительно содер- жательных характеристик данного термина, нельзя не отметить, что они ведутся по двум основным аспек- там, отражающим различия в категоризации состава населения, подпадающего под это определение.

Первый из них касается возможности признания принадлежности к национальным меньшинствам не- граждан соответствующего государства. В большинстве государств имеет место тяготение к ограничительной трактовке понятия «национальное меньшинство», в со- ответствии с которой в его объем должны включаться лишь давно возникшие и четко определяемые сообще- ства, а не иностранцы (мигранты, которых, как прави- ло, относят к так называемым «новым меньшинствам»). В отсутствие нормативного правового определения данного понятия возможно как аргументированно под- ходить к признанию за мигрантскими сообществами правового статуса национального меньшинства, так и давать мотивированный отказ в наделении их этим статусом27.

27 См. об этом: Капоторти Ф. Исследование по вопросу о правах лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Нью- Йорк. ООН, 1979; Дешене Жюль. Проект определения термина «меньшинство» // UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1985/31. Р. 181 и др.

35

Обращает внимание, что хотя при разработке Рамочной конвенции Совета Европы о защите наци- ональных меньшинств также не было достигнуто со- гласие об определении понятия национальных мень- шинств28, однако в качестве ориентира использовалось определение, предложенное в Рекомендации Пар- ламентской Ассамблеи Совета Европы 1201 (1993 г.) «О дополнительном Протоколе о правах националь- ных меньшинств в Европейской конвенции о защи- те прав человека и основных свобод». Одной из приня- тых характеристик национальных меньшинств в дан- ном определении закрепляется наличие гражданства

улиц, относящихся к данным группам.

Всоответствии с названным выше Протоколом выражение «национальные меньшинства» относится к группам лиц, которые проживают на территории го- сударстваиявляютсягражданамиданногогосударства, сохраняют давнюю, неизменную и устойчивую связь с этим государством, обладают явно выраженными эт- ническими, культурными, религиозными или языко- выми характеристиками, считаются, несмотря на мень- шуючисленностьпосравнениюсостальнымнаселением страны в целом или отдельного ее региона, достаточно представительными (ст. 1). Данное определение с до- полнением, касающимся того, что указанные группы лиц движимы стремлением совместно сохранять эле- менты, составляющие их общее своеобразие, включая свою культуру, традиции, религию и язык, было дано также в Рекомендации 1255 (1995) о защите прав на- циональных меньшинств, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 31 января 1995 г.

28 В связи с этим в Пояснительном докладе и Рамочной конвенции от- мечается, что «на этом этапе не представляется возможным дать такое опре- деление, которое получило бы общее одобрение всех государств-членов Совета Европы» (п. 12) // Совет Европы и Россия. 1999. № 5. С. 23–24.

36

Многие государства при присоединении к Ра- мочной конвенции в законодательстве в опреде- лениях понятия «национальные меньшинства» либо подчеркнули наличие гражданства, либо ука- зали на длительные связи со страной проживания29. Часть стран-участников Конвенции предпочли в сво- их декларациях приводить перечни конкретных со- обществ, включаемых ими в понятие «национальное меньшинство»30. Однако и данный подход, основан- ный на определении перечней национальных мень- шинств, также в большей степени ориентирован толь- ко на граждан государства.

Обращает на себя внимание тот факт, что отказ

впризнании мигрантов в качестве представителей национальных меньшинств, как нередко отмечается

внаучнойлитературепопроблемампризнаниянацио- нальныхменьшинств31, невполноймересоответствует трактовке положений такого известного международ- ного документа, как Международный пакт о граждан- ских и политических правах (1966). Его ст. 27 уста- навливает, что в странах, «где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, при- надлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также поль- зоваться родным языком». Таким образом, в данной

29Так сделали, например: Люксембург, Латвия, Эстония, Польша, Швейцария, а также ряд других государств.

30Например, Македония причислила к национальным меньшинствам албанцев, турок, влахов, боснийцевицыган; Германия— датчан, лужичан(сор- бов), фризов и цыган с немецким гражданством; Дания — немцев Ютландии; Нидерланды — фризов; Словения — итальянцев, венгров и цыган и Швеция — саами, шведских финнов, торнедальцев, цыган и евреев.

31См.: Капоторти Ф. Указ. соч.

37

статье речь идет не о «гражданах» государства, а о «ли- цах», нуждающихся в специальной защите32. С данной интерпретацией многие государства не согласились по причине того, что она не учитывает всего истори- ческого контекста подготовки Международного пакта. Таким образом, превалирующей оказалась ограничи- тельная трактовка понятия «национальное меньшин- ство», в соответствии с которой в его объем включа- ются лишь давно возникшие и четко определяемые сообщества, а не иностранцы, мигранты или новые меньшинства33.

В этой связи нельзя не отметить, что в свое вре- мя Подкомиссией по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств, ныне расфор- мированной, было отмечено, что статус меньшинства признается лишь за гражданами данного государ- ства, и эмигранты не входят в это понятие34. Так, на- пример, известный исследователь проблемы защиты меньшинств Г. Альфредсон в связи с этим указывает: «Иммигранты различного этнического, культурного и лингвистического происхождения, добровольно при- езжающие и поселяющиеся в стране, включая рабочих- мигрантов, решивших не возвращаться, составляют другую категорию людей, не могущих требовать защи- ты, на которую могут претендовать меньшинства. Они могутжитьвоченьтрудныхэкономическихииныхусло- виях, но они совершают «свободный» выбор и должны быть готовы принять отрицательные, а не только поло- жительные его последствия. Эта точка зрения совпада- ет с часто выдвигаемым требованием, что меньшинство

32См.: UN Doc. CCPR/C/79/Add. 40.

33См. об этом подробно: Андриченко Л. В. К вопросу о понятиях «на- циональные меньшинства» и «коренные народы» // Федерализм. 2002. № 3.

С. 123–159.

34См.: UN Doc. E / CN.4 / Sub. 2 / 384 / Rev. 1.

38

до получения особых прав должно существовать в тече- ние довольно длительного периода»35.

Несмотря на нежелание большинства государств признавать в качестве лиц, относящихся к националь- ным меньшинствам, находящихся на их территории неграждан, тем не менее нельзя не признать, что в по- следнее время государства все больше стремятся к ре- шению проблемы приравнивания многих социальных

иэкономических (но не политических) прав мигрантов к правам граждан своего государства. Это находит от- ражение во многих документах международного права, касающихся защиты различных категорий мигрантов (беженцев, трудящихся-мигрантов и др.).

Такая позиция связывается с тем, что иммигра- ционное общество в последние десятилетия все боль- ше становится правилом, а не исключением. Оно стало обычным явлением. Миграционные процессы приво- дят в национальной сфере к двум прямо противопо- ложным результатам. С одной стороны, они направле- ны на развитие интеграционных процессов, развитие многонациональных государств. С другой стороны, они вызывают обеспокоенность у национального большин- ства как реакцию на разрушение их культуры, языка

иценностей.

Иммиграционные процессы характеризуются по- явлением так называемых «новых» меньшинств в го- сударствах. Приезжие являются носителями и вопло- щением иных культур, менталитета, традиций, образа жизни, отличных от местных условий, что создает пред- посылки конфликтов, имеющих этническую окраску.

Нередко иммигранты стараются как можно бы- стрее интегрироваться в принявшее их общество. Интеграция новых меньшинств проходит значительно

35 Альфредсон Г. Указ. соч. С. 23.

39

безболезненнее, если иммигрант имеет «точки сопри- косновения» с этническими, языковыми, культурными

идругими особенностями государственной общности. Вместе с тем при значительных миграционных пото- ках такая интеграция бывает не только затруднена, но

ипрактически невозможна. Различия при этом иногда не только не сглаживаются, а, напротив, усиливаются.

Иммиграционныепотокиделаютвсеболеераспро- страненным также правило, когда для сотен тысяч лю- дей становится обыденным проживание в стране, где они работают, но не имеют гражданства. Вследствие этого у большинства иммигрантов есть более или менее определенный статус проживания с соответствующими полномочиями и рядом социальных прав, но они не яв- ляются полноправными гражданами, так как не могут пользоваться политическими гражданскими правами, в том числе нередко даже на местном уровне.

Второйаспекткасаетсясоотношенияиспользуемых в международных документах понятий «национальное меньшинство» и «этнические, религиозные и языковые меньшинства». Следует отметить, что Рамочная кон- венция оперирует понятием «национальное меньшин- ство», в то время как документы ООН, включая тот же Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27), более склонны к использованию второ- го термина. Известна в этом случае в качестве примера

иДекларация о правах лиц, принадлежащих к наци- ональным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (ООН, 1992)36.

Споры ведутся относительно того, являются ли указанные термины идентичными, либо термин «на- циональное меньшинство» может быть эквивалентен

36 См.: Московский журнал международного права. 1993. № 2.

С. 170–173.

40