Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

лишь словосочетанию «этническое меньшинство». Исходя из названий и формулировок этих документов, очевидно, что группы, обладающие отличными этниче- скими, религиозными и языковыми характеристиками, могут образовывать этнические, религиозные и языко- выеменьшинства. Однакоэтонеисключает, чтоуодной из указанных общностей может встречаться совокуп- ность всех или некоторых характеристик. Так, напри- мер, нередко этнические меньшинства обладают, по- мимо языковых, также еще и религиозными особен- ностями. Язык национальных меньшинств является основой их этнической самоидентификации, отражает исторический опыт, является инструментом социали- зации, выражения и передачи этнокультурных тради- ций. Соотношение языковой и этнической принадлеж- ности представляет собой сложную и неоднозначную проблему.

Встречаются примеры, когда несколько разных народов говорят на одном языке, скажем, латиноамери- канские народы — на испанском. На английском языке или его местных вариантах говорят англичане, англо- австрийцы, англо-новозеландцы, англо-канадцы, англо-африканцы, американцы США, многие наро- ды стран Карибского бассейна и некоторые другие эт- носы. Довольно широко распространяется двуязычие (билингвизм), когда какая-то часть народа или даже целый народ постоянно пользуется в обиходе двумя языками. Двуязычие — частое явление в многонаци- ональных странах, где национальные меньшинства, кроме родного, обычно пользуются также языком наи- более многочисленной или господствующей нации.

Консультативный орган Совета Европы — Европейская Комиссия за демократию через закон, на- зываемаятакжеВенецианскойкомиссией, посколькуее

41

штаб-квартира находится в Венеции, включила в свои предложениях для Европейской Конвенции по защите меньшинств определение меньшинства, где оба обсуж- даемых термина выступают в качестве полных сино- нимов. Для целей Рамочной конвенции термин «мень- шинство» обозначает группу, меньшую по численности, чем остальное население государства, члены которой, граждане этого государства, обладают этническими, ре- лигиозными или языковыми характеристиками, отли- чающими их от таковых у остального населения, и ко- торые желают сохранять свои культуру, традиции, ре- лигию или язык.

Такой же подход используется и в Больцанских рекомендациях о национальных меньшинствах в меж- государственных отношениях и пояснительной записке от 20 июня 2008 г., в которых также употребляемое по- нятие «национальное меньшинство» охватывает широ- кий спектр групп меньшинств, включая религиозные, языковые и культурные, а также этнические мень- шинства, независимо от того, признаны они таковы- ми или нет государствами, на территории которых они проживают, и несмотря на их официальное обозначе- ние. Рекомендации распространяются на все вышеназ- ванные группы37.

Отсутствие единого подхода к определению по- нятия «национальное меньшинство» не является абсо- лютным препятствием для его использования в меж- дународном праве и построения системы защиты национальных меньшинств. Его отсутствие для госу- дарств во многом восполняется благодаря его интер- претации и толкованию в различных пояснительных

37 См.: Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях и пояснительной записке от 20 июня

2008 г. // URL: http://www.osce-hcnm.org

42

испециальных докладах, организованных междуна- родными органами и организациями по исполнению указанных международных документов.

ВРоссийской Федерации, несмотря на отсутствие нормативного определения понятия «национальное меньшинство», сформирована достаточно обширная нормативная правовая база, содержащая правовые механизмы для защиты национальных меньшинств от дискриминации и для сохранения их идентичности

исамобытности. При этом законотворческая деятель- ность Российской Федерации в данной сфере в полной мере соответствует духу ст. 1, 4, 19 и 20 Рамочной кон- венции о защите национальных меньшинств.

На сегодняшний день в России основные направ- ления государственной национальной политики от- ражены в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г.38 Именно в ней определяются современные приоритеты, прин- ципы, основные цели и задачи, механизмы реализа- ции государственной национальной политики России. Проведение национальной политики базируется на до- статочно большом массиве законодательных и иных нормативных правовых актов, предметом регулирова- ния которых является, в том числе, защита националь- ных меньшинств.

Важное место в правовой системе занимают Фе- деральные законы «Об основах законодательства в сфере культуры», «О национально-культурной авто- номии», «Об общественных объединениях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О гаранти- ях прав коренных малочисленных народов Российской

38 См.: Указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государ- ственной национальной политики Российской Федерации до 2025 г.» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.

43

Федерации», «О государственной службе российского казачества», предусматривающие сохранение культу- ры национальных меньшинств, меры социальной по- литики, поддержку языка и национальной прессы.

Кроме того, важную роль играют нормативные акты, которые направлены на противодействие раз- жиганию национальной и религиозной розни, экстре- мистской деятельности. Это, прежде всего, УК, КоАП, а также Федеральные законы «О противодействии терроризму» и «О противодействии экстремистской деятельности». Антидискриминационные положения включены в отраслевое законодательство, регулирую- щее вопросы обеспечения прав человека в сфере обра- зования, труда, здравоохранения, судопроизводства, социальной защиты, культуры. Одним из направле- ний развития данного законодательства стало и раз- витие законодательства в сфере миграции населе- ния, которое направлено не только на установление четкого управления миграционными процессами, со- кращение нерегулируемых (нелегальных) мигран- тов, создание качественно нового административно- правового механизма учета иностранных граж- дан и лиц без гражданства, но и повышение уровня конституционно-правовых гарантий прав различных категорий иностранцев, пребывающих или прожива- ющих в Российской Федерации.

Принятые законодательные акты РФ в сфе- ре защиты национальных меньшинств в целом соот- ветствуют требованиям общепризнанных принципов и норм международного права, включая Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств. Кроме того, в сфере защиты национальных мень- шинств действует значительное количество актов Правительства РФ, конкретизирующих положения

44

законов и обеспечивающих их имплементацию39. Указанными нормативными правовыми актами пред- усматривается развитие территориальных и экстер- риториальных форм самоуправления национальных меньшинств, осуществляется развитие их идентич- ности в таких областях, как культура, образование или участие в общественно-политической жизни.

Вто же время проблемы с определением понятия «национальное меньшинство» в российском законода- тельстве, безусловно, остаются. Его отсутствие не по- зволяет четко институционализировать все группы населения, признаваемые в качестве национальных меньшинств. Нет полной ясности в том, какие сообще- ства могут претендовать на статус национальных мень- шинств, и на каком уровне такое признание они долж- ны получать. Дело в том, что определение тех или иных группнаселениявкачественациональныхменьшинств на федеральном уровне не всегда означает признание тех же групп населения национальными меньшинства- ми на уровне отдельных субъектов РФ. Так, признание татар в качестве национальных меньшинств на феде- ральном уровне не влечет за собой такое же признание татар национальными меньшинствами в Республике Татарстан.

Вэтой связи нельзя не отметить, что Кон- сультативный комитет по Рамочной Конвенции Совета

Европы в своем заключении по первому докладу

39 Так, одним из направлений подзаконного правового регулирования, осуществляемого на федеральном уровне в последние годы, стало обеспечение органами государственной власти этнокультурного развития российских цы- ган. В феврале 2013 г. на федеральном уровне был принят Всесторонний план действий по социально-экономическому и культурному развитию российских цыган. Разработка и принятие данного плана были направлены на обеспече- ние лучшей интеграции цыганских сообществ и улучшение их ситуации в сфе- ре занятости, образования, здравоохранения, обеспечения жильем, а также со- хранение и развитие цыганского языка и культуры.

45

Российской Федерации и результатам инспекционной поездки в Россию отметил, что «асимметричная феде- ральная структура и тот факт, что меньшинства подпа- дают под разные категории с различными правовыми режимами от «вынужденных переселенцев» до «корен- ных малочисленных народов Севера» создают особые проблемы при определении применимости Рамочной Конвенции в условиях Российской Федерации». Комментируя объем понятия «национальное меньшин- ство», члены Консультативного комитета отмечают, что защита Конвенции «может предоставляться лицам, принадлежащим к рассматриваемым группам, неза- висимо от наличия у них собственных «национально- территориальных образований» и от их проживания на этих территориях»40.

ВРоссийскойФедерациитемуменьшинствакцен- тируют не на «положении» или статусе абстрактных эт- нических групп как таковых, а на проблемах, которые испытывают или могут испытывать конкретные люди,

ина роли государства в создании или разрешении этих проблем.

Вэтой связи система нормативных правовых ак- тов РФ, обеспечивающих защиту национальных мень- шинств, постоянно совершенствуется с учетом новых реалий и вызовов. Важной новацией последних лет стало более четкое закрепление полномочий и опреде- ление ответственности органов государственной вла- сти субъектов РФ, органов местного самоуправления

иих должностных лиц в сфере межнациональных от- ношений, в том числе по защите прав национальных

40 Мнение о Российской Федерации Консультативного Комитета по вы- полнению Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств. ДЛО МИД России (перевод от 13 ноября 2003 г.) 382/рс 7. 72 // URL: http://www.hri.ru/ docs/?content=doc&id=258

46

меньшинств; социальной и культурной адаптации ми- грантов; профилактике межнациональных (межэтни- ческих) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия41. Это усилило вни- мание органов власти субъектов РФ и муниципальных образований по развитию нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере.

Так, расширяется перечень субъектов РФ, приняв- ших законы о поддержке национально-культурных ав- тономий, сохранении национальной культуры и язы- ков, защиты прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования и тради- ционного образа жизни. Вслед за принятием Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. в ряде субъектов РФ приняты собственные региональные акты, определяю- щие стратегию государственной национальной полити- ки в субъекте РФ, содержащие набор основных направ- лений, задач и механизмов реализации государствен- ной национальной политики42. В некоторых субъектах РФ обновлено содержание ранее принятых документов

41См.: Федеральный закон от 22.10.2013 № 284-ФЗ «О внесении измене- ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части опреде- ленияполномочийиответственностиоргановгосударственнойвластисубъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5454.

42См., например: постановление Правительства Архангельской об- ласти от 27.05.2014 № 222-пп «Об утверждении региональной стратегии го- сударственной национальной политики в Архангельской области на период до 2025 года» // Волна. 2014. 10 июня. № 22; Указ Губернатора Орловской об- ласти от 18.11.2014 № 438 «О Стратегии государственной национальной поли- тики Орловской области на период до 2025 года» // Официальный интернет- портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.11.2014); постановление Правительства Ярославской области от 25.06.2015

№696-п «О Региональной стратегии государственной национальной полити- ки в Ярославской области на период до 2025 года» // Документ-Регион. 2015.

3 июля. № 52 и др.

47

стратегического характера43. В отдельных субъектах РФ приняты государственные программы, направлен- ные на укрепление единства российской нации и эт- нокультурное развитие народов России44. Такие доку- менты носят комплексный, межотраслевой, социально ориентированный характер, призваны развивать по- тенциал межнационального сотрудничества и форми- рования в обществе атмосферы уважения к историче- скому наследию и культурным ценностям всех народов России.

Определенные меры предпринимаются в отно- шении защиты национальных меньшинств и на му- ниципальном уровне. Безусловно, речь идет, прежде всего, о городских округах и муниципальных районах, хотя нередко такие меры осуществляются и на уров- не городских поселений. В частности, здесь также до- статочно широко распространена практика утвержде- ния муниципальных программ либо планов мероприя- тий, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, что способствует бо- лее четкой организации деятельности в данной сфере. Во многих муниципальных образованиях определяется

43См.: постановление Правительства Амурской области от 13.07.2012

№380 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Амурской области на период до 2025 года» // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

44 См.: постановление администрации Владимирской области от 30.12.2014 № 1363 «Об утверждении государственной программы Влади- мирской области «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов во Владимирской области (2015–2020 годы)» // Владимирские ведомости. 2014. 31 дек. № 258; постановление Правительства Тюменской об- ласти от 22.12.2014 № 679-п «Об утверждении государственной програм- мы Тюменской области “Основные направления деятельности по реализа- ции государственной политики в сферах национальных, государственно- конфессиональных, общественно-политических отношений и профилактике экстремистских проявлений” до 2020 года» // Официальный портал органов го- сударственной власти Тюменской области. URL: http://www.admtyumen.ru (дата обращения 26.12.2014).

48

порядок мониторинга межнациональной ситуации, устанавливается регламент действий по предупрежде- нию, выявлению и пресечению конфликтов в сфере межнациональных отношений45, что также способству- ет созданию общего алгоритма действий по выявлению формирующихся конфликтов в сфере межнациональ- ных отношений, их предупреждению и действиям, на- правленным на ликвидацию их последствий.

Конечно, нельзя не признать, что представленное описание предпринимаемых мер носит во многом обоб- щающий характер, который, к сожалению, не означает, чтонасегодняшнийденьданныйподходкобеспечению защиты прав национальных меньшинств уже в полной мере приобрел системный и всеобъемлющий характер на территории всех субъектов РФ и созданных в них муниципальных образованиях. Да и к качеству на- званных актов также остаются значительные претен- зии. Тем не менее их наличие — вовсе не единичный факт, а достаточно распространенное явление, харак- терное для многих субъектов Российской Федерации, что уже само по себе свидетельствует о постепенном

45 См.: постановление Администрации Новгородского муниципального района от 14.04.2015 № 156 «Об утверждении Порядка выявления формиру- ющихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупрежде- ния и действиях, направленных на ликвидацию их последствий на территории Новгородского муниципального района» // Звезда. 2015. № 8. 24 апр.; постанов- ление Администрации Великоустюгского муниципального района от 31.12.2013

№2142 «Об утверждении регламента действий, направленных на предотвра- щение и урегулирование конфликтной ситуации в сфере межнациональных от- ношений в Великоустюгском муниципальном районе» // Советская мысль. 2014.

№17. 28 февр.; постановление Администрации Грязовецкого муниципально- го района от 04.03.2014 № 99 «Об утверждении регламента действий, направ- ленных на предотвращение и урегулирование конфликтной ситуации в сфере межнациональных отношений в Грязовецком муниципальном районе» (вместе

сРегламентом действий, направленных на предотвращение и урегулирование конфликтной ситуации в сфере межнациональных отношений на территории Грязовецкого муниципального района) // Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс» и др.

49

распространении новых подходов к урегулированию межнациональных отношений и защите прав нацио- нальных меньшинств, основанных на том, что интерес к данной проблеме распространился на все уровни осу- ществления публичной власти.

К сожалению, нельзя не отметить некоторую не- последовательность в институционализации государ- ственнойнациональнойполитики,посколькуструктуры федеральныхоргановисполнительнойветви, занимаю- щиеся обеспечением прав национальных меньшинств в Российской Федерации, за последние годы неодно- кратно менялись46. В то же время основной акцент в по- следниегодыбылсделаннаобеспеченииеереализации на региональном и муниципальном уровнях, где также происходило создание специальных органов, занимаю- щихсяпроблемамиурегулирования межнациональных

46 Начиная с 1991 г. вопросы национальной политики в России куриро- вали: Госкомитет РСФСР по национальной политике (с ноября 1991 г. по фев- раль 1993 г.); Госкомитет по делам федерации и национальностей (февраль 1993 г. — январь 1994 г.); Министерство РФ по делам национальностей и регио- нальной политики (создан в январе 1994 г. на базе Госкомнаца и Госкомитета по социально-экономическому развитию Севера — действовал до октября 2001 г., за эти годы Министерство пережило пять реорганизаций и переименований, последнее наименование — Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики). После ликвидации Миннаца в 2001 г. его функции были переданы в Министерство внутренних дел и частично распределены меж- ду Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации. В 2001–2004 гг. в Правительстве РФ национальную политику курировал министр «без портфе- ля» В. Ю. Зорин. Указом Президента Российской Федерации от 13.09.2004 г. было создано Министерство регионального развития, которое просуществова- ло с 2004 г. по 2014 г., в его структуре действовал Департамент государствен- ной политики в сфере межнациональных отношений. 8 сентября 2014 г. Указом Президента РФ Министерство регионального развития РФ было также ликви- дировано, а его функции в области реализации государственной национальной политики переданы Министерству культуры Российской Федерации, в струк- туре которого 21 ноября 2014 г. создан Департамент межнациональных отно- шений. Последнее преобразование в структуре федеральных органов исполни- тельной власти было связано с созданием Федерального агентства по делам на- циональностей (Указ Президента РФ от 31.03.2015 № 168).

50