Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

отношений и защиты прав национальных меньшинств, социальной и культурной адаптацией мигрантов, про- филактикой межнациональных (межэтнических) кон- фликтов и обеспечением межнационального и межкон- фессионального согласия47. При высших должностных лицах субъектов РФ (руководителях высших исполни- тельныхоргановгосударственнойвластисубъектовРФ) создаются совещательные органы для обеспечения вза- имодействия и координации всех органов государствен- ной власти, органов местного самоуправления, обще- ственных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией государственной национальной политики на террито- рии субъекта РФ. Аналогичные совещательные орга- ны формируются при главах муниципальных образо- ваний муниципальных районов и городских округов. В укреплении межнациональных отношений и защите прав национальных меньшинств большую роль игра- ют и общественные советы, создаваемые при разных органах власти. Их деятельность способствует усиле- нию общественного контроля над деятельностью госу- дарственных и муниципальных органов по реализации государственной национальной политики. Все это при- носит свои позитивные шаги в выработке единых под- ходов к решению проблем в межнациональной сфере, в вопросах гармонизации межнациональных и меж- религиозных отношений, организации деятельности

47 Так, например, в структуре исполнительных органов государствен- ной власти Тюменской области создан Комитет по делам национальностей Тюменской области (см.: постановление Правительства Тюменской области от 18.05.2005 № 30-п «Об утверждении Положения о комитете по делам нацио- нальностей Тюменской области»); Министерство национальной политики соз- дано в Республике Коми (см.: постановление Правительства Республики Коми от 18.12.2007 № 299 «О Министерстве национальной политики Республики Коми» // Республика. 2007. 27 дек. № 239) и др.

51

по предупреждению конфликтов, поддержанию меж- национального диалога и достижении взаимной терпи- мости и уважения в отношениях между представителя- ми различных национальностей.

Одним из направлений защиты национальных меньшинств остается, как уже отмечалось выше, пре- дотвращение и урегулирование межнациональных конфликтов, участниками которых становятся предста- вители данных меньшинств. В то же время сама про- блема понимания феномена этнополитического кон- фликта все еще остается одним из вызовов современ- ному гуманитарному знанию. Исследование данных проблем является темой очень ограниченного количе- ства научных исследований, да и то в большинстве сво- ем неюридического профиля, что едва ли соответствует уровню нарастания самой проблемы48.

Утвержденные приказом Министерства ре- гионального развития РФ от 14.10.2013 № 444 Ме- тодические рекомендации для органов государствен- ной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере меж- национальных отношений, их предупреждения и дей- ствиях, направленных на ликвидацию их последствий, дают сегодня лишь самое общее представление о меж- национальномконфликте, атакжеопределяютпример- ный порядок действий органов исполнительной вла- сти субъектов РФ в условиях конфликтной ситуации. Однако в отсутствие глубоких исследований природы и динамики этнополитического конфликта невозможно моделирование всех предполагаемых сценариев эска- лации и деэскалации конфликта. Разрабатываемые в мире и в России за последние три десятилетия теории

48 См.: Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

52

иприкладные методы прогнозирования и урегулиро- вания этнических конфликтов пока не достигли не- обходимого уровня фундаментального исследования, они нуждаются в систематизации и проверке исходя из опыта урегулирования конфликтов в России и дру- гих регионах мира49. В науке все еще не выработаны подходы и методы изучения природы этнополитическо- го конфликта как объекта, характеризующегося боль- шой мерой спонтанности. Между тем проведение таких исследований даст возможность более точно и научно обоснованно анализировать и квалифицировать теку- щую ситуацию как требующую или не требующую опре- деленных государственных управленческих решений

идействий, равно как и гражданских инициатив, что, собственно, и является искомой в современном мире це- льюсозданиянадежнойсистемыраннегопредупрежде- ния и урегулирования этнических конфликтов.

Существенную помощь в урегулировании межна- циональных конфликтов окажет внедряемая в практи- ку государственного управления Системы мониторинга состояния межнациональных и межконфессиональных отношений и раннего предупреждения конфликтных ситуаций. Данная Система должна заменить собой имеющуюся модель мониторинга, которая осуществля- ется по-прежнему в ряде субъектов РФ, ведется на бу- мажном носителе и, по признанию как исследователей, так и практиков, мало эффективна.

49 См., например: Тишков В. А. Единство в многообразии: публикации из журнала «Этнопанорама» 1999–2011 гг. 2-е изд., перераб. и доп. Оренбург: Изд. центр ОГАУ, 2011. 232 с.; Тишков В. А. Измерение конфликта. Методика и результаты этноконфессионального мониторинга Сети EAWARN в 2003 году. 2004; Авксентьев В. А. Этническая конфликтология: проблемы становле-

ния // URL: http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Article/Avk_EtnKonf.php;

Булдаков В. П. Хаос и этнос: Этнические конфликты в России, 1917–1918 гг. Условия возникновения, хроника, комментарий, анализ. М.: Новый хронограф, 2011; и др.

53

Разработка электронной Системы была нача- та еще в период существования Минрегиона России, а после его реорганизации все вопросы по ее разра- ботке и внедрению перешли к Федеральному агент- ству по делам национальностей (ФАДН) — теперь этот орган — основной заказчик данной Системы по ФЦП «Укрепление единства российской нации и этнокуль- турное развитие народов России (2014–2020 годы)». С 2015 г. эта Система начала внедряться в ряде пилот- ных регионов (Республика Татарстан, Свердловская область, Ханты-Мансийском автономном округе, ряде других регионов. Сейчас Югра (Ханты-Мансийский ав- тономный округ) Югра лидирует в процессе разработ- ки и запуска системы мониторинга состояния межна- циональных отношений). В 2016 г. эта Система стала все больше и больше в виде региональных и муници- пальных сегментов внедряться в практику работы ре- гиональных органов и даже ряда муниципалитетов. И сейчас уже все чаще и чаще можно увидеть объяв- ления тендеров на выполнение работ по организации доступа и технологического присоединения, настройке Системы мониторинга состояния межнациональных и межконфессиональных отношений и раннего преду- преждения конфликтных ситуаций под специфику де- ятельности исполнительных органов конкретных реги- онов и муниципальных образований.

Система представляет собой программный про- дукт, который позволяет получать актуальные дан- ные о состоянии межнациональных и межконфессио- нальных отношений в субъектах РФ. Учитывая, что поводом для конфликта может стать любое публич- ное событие, а его эскалация проходит в скоротеч- ном режиме, Система проводит автоматический мо- ниторинг по всем возможным открытым источникам

54

информации (СМИ, блогосфера, социальные сети, об- ращения граждан и т. д.).

Система позволяет своевременно выявлять и ана- лизировать вероятность возникновения возможных ри- сковвэтойсфереипредставиталгоритмыоперативного реагирования на них. Системой также предусмотрено автоматическое оповещение ответственных лиц в му- ниципальных образованиях и органах государственной власти в регионах о возникновении различных типов конфликтов, каждый из которых требует определенной схемы реагирования.

Как правило, в регионах и крупных муниципали- тетах, где эта Система внедряется, это внедрение осу- ществляется посредством финансирования, предусмо- тренноговгосударственныхимуниципальныхпрограм- мах, поскольку это достаточно дорогостоящая Система, в том числе необходимо учитывать, что она требует определенной настройки под конкретный регион.

Для внедрения и обеспечения функционирования Системы заключается Соглашение о взаимодействии между органами власти субъекта РФ и Федеральным агентством по делам национальностей, на основании которого сначала готовится «дорожная карта» по вне- дрению регионального сегмента федеральной государ- ственной информационной системы мониторинга со- стояния межнациональных отношений и раннего пред- упреждения межнациональных конфликтов, а затем идет ее пошаговое внедрение.

Модель постоянного мониторинга включает 28 ин- дикаторов конфликтности межнациональных и межэт- нических отношений по восьми разделам (демография, общественная безопасность, информационная безопас- ность, культура, образование, религиозная сфера, госу- дарственное регулирование в этно-конфессиональной

55

сфере, социальное самочувствие)50. На их анализе про- ходит прогнозирование возникновения межнациональ- ных и межэтнических конфликтов, своевременное опо- вещение руководителей органов государственной вла- сти, отвечающих за решение конфликтов. А также составляетсяинтегральнаяоценка(рейтинг) конфликт- ности субъектов РФ и оценка доступности социально- значимых объектов (медицинских организаций, орга- нов социального обеспечения и т. п.) для населения региона.

Процесс работы системы мониторинга строится по следующей схеме. Статистические данные вносятся

вСистему мониторинга в результате межведомствен- ного обмена между федеральными органами испол- нительной власти. Эти данные имеют структуриро- ванный вид и визуализируются на картографической основе как наиболее удобной форме визуализации та- ких данных. Отчеты, донесения, экспертные заключе- ния и доклады относятся к неструктурированным дан- ным и отображаются в форме документа. Все поступа- ющие в режиме реального времени сообщения, отчеты и донесения обрабатываются Системой мониторинга

вавтоматизированном режиме. Отметим, что она клас- сифицирует каждое сообщение в привязке к ситуации.

50Нельзя не отметить, что в некоторых западных странах (в Германии

идругих европейских странах) проводится так называемый интеграционный мониторинг, который представляет собой некий инструментарий новой евро- пейской парадигмы исследования миграции. Количество индикаторов здесь значительно больше. В интеграционной мониторинговой системе определены на федеральном уровне 14 тематических блоков с 100 индикаторами, на зе- мельном — 7 блоков с 35 индикаторами и на коммунальном уровне — 10 блоков с 27 индикаторами. Основными тематическими блоками выступают образова- ние ребенка и развитие языка, интеграция на рынке труда/уровень безработи- цыидоход, обеспечивающийсоциальнуюинтеграцию, жилье, здоровье, полити- ческое участие и безопасность/уровень преступности, дискриминации. В мони- торинге учитываются различия по полу, степени образования, квалификации, поколению, по стране происхождения и времени с момента иммиграции.

56

Информация будет храниться в Системе 75 лет, доступ к ней будет «ограничен», а часть сведений засекречена как «относящаяся к гостайне».

В основе выбора Системы лежит результат мор- фологического, лингвистического и когнитивного ана- лиза текста донесения или сообщения, а также анализ выбора оператора Системы мониторинга, содержащего- ся в базе знаний Системы. Основными подходами ра- боты Системы являются мониторинг демографических процессов с использованием средств картографии (ком- плексное представление иерархии территорий как ги- пермедийных систем мультимедиа), создание и исполь- зование моделей разного масштабного уровня как ком- плекса взаимосвязанных показателей. Эти показатели обеспечивают эффективную обработку, интерпрета- цию, анализ и обобщение разнообразной информации от федерального и регионального уровня и формиро- вание на ее основе гипермедийной системы с ее прак- тической ориентацией на моделирование этнической особенности демографических процессов. Также мини- мизировано использование сбора показателей и под- готовки оперативной информации о кризисных ситуа- циях в бумажном виде. Подчеркивается, что применен обязательный охват всех субъектов, так как из-за ми- грации этносостав население может быстро меняться.

По оценке экспертов, Система мониторинга — са- мообучающаяся. Так, оператор Системы мониторинга может подтвердить выбор Системы мониторинга (обу- чить Систему). А использование базы знаний позволит при формировании уведомлений оператору обеспечить максимумом релевантной информации для эффектив- ного принятия решений.

Таким образом, инновационный механизм авто- матизированного самообучения Системы обеспечивает

57

сбор показателей, оценку их репрезентативности и эф- фективности для принятия управленческих реше- ний, оперативность включения новых показателей. Разработка показателей будет проводиться с участием экспертного сообщества.

Кроме того, Система мониторинга имеет встроен- ный механизм контроля за оперативностью и соблю- дением регламентных сроков обработки сообщений и приоритетов, что с вероятностью в 98 % не позволяет допустить потери важной информации или несвоевре- менного реагирования на конфликтную ситуацию.

В системе мониторинга реализуются разные ва- рианты оповещения сотрудников о кризисных и кон- фликтных ситуациях через электронную почту, sms- сообщение или телефонный центр обслуживания. Аналогичные инструменты контроля за исполнитель- ской дисциплиной всех должностных лиц, участвую- щих в мониторинге, доступны на всех уровнях управле- ния реализацией национальной политикой.

Считается, что результатом мониторинга ста- нет принятие обоснованных управленческих решений в сфере реализации программ национальной полити- ки, оценка эффективности деятельности органов вла- сти по их реализации и оперативное реагирование на возникновение конфликтных и предконфликтных ситуаций.

Но если технологически вопросы разработки и вне- дрения Системы на сегодняшний день находятся в до- статочно высокой степени готовности, то уровень пра- вового регулирования внедрения и использования этой Системы практически приближается к нулю — сегодня данные вопросы, к сожалению, практически не получи- ли регламентации. Предполагается, что должно быть разработанопостановлениеПравительстваРФ, которое

58

бы утвердило Положение о государственной информа- ционной системе мониторинга состояния межнацио- нальных и межконфессиональных отношений и ранне- го предупреждения конфликтных ситуаций, однако его разработка серьезно затягивается. Между тем, пред- ставляется, что такое регулирование очень важно, по- скольку речь идет не просто об информационной систе- ме и требованиях к ее технологическим, программным и лингвистическим средствам, правила информацион- ного взаимодействия с иными информационными си- стемами. Речь идет о том, что необходимо определить правовой режим информации, порядок обеспечения доступа к Системе мониторинга, порядок защиты ин- формации, содержащейся в Системе, наконец, порядок формирования единого информационного простран- ства для поддержки принятия управленческих реше- ний в сфере реализации государственной националь- ной политики.

59

Бобова Е.Д.,

студентка 2 курса очной формы обучения ВГУЮ (РПА Минюста России)

МЕЖДУНАРОДНЫЙ КОМИТЕТ КРАСНОГО КРЕСТА

За всю историю человечества невозможно при- помнить хотя бы одного века, прошедшего без войн. И каждая оставила свой след в истории. Современные реалии таковы, что даже самая кровопролитная война сейчас разгорается не из-за каких-либо неразрешимых конфликтов и противоречий, а просто является сред- ством достижения цели — получения наживы, обога- щения, способом ведения внешней политики и так да- лее. Не имеет значения, где и как происходит война, важно лишь то, что она кому-то выгодна и представ- ляет для кого-то возможность обогатиться. Но еще бо- лее существенным является то, что перед жаждой на- живы человеческие жертвы и прочие потери отходят на второй план. Огромные, просто колоссальные чело- веческие жертвы, разрушения, изменения ценностных ориентаций в обществе, политические и экономические потери, демографические проблемы, порожденные во- йной — вот далеко не полный список ужаснейших по- следствий войны. Так продолжалось несколько эпох, пока, наконец, в XIX в. к человечеству не пришло осо- знание того, что пора хотя бы попытаться изменить по- ложение вещей, в противном случае всепоглощающая война грозит всему человечеству гибелью.

Все началось с 1859 г., когда один из швейцар- ских писателей и журналистов Анри Дюнан по чистой случайности стал свидетелем битвы при Сольферино, которая разгорелась между австрийской армией и объе-

60