Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

хозяйственная целесообразность, а также требования развития региональной инфраструктуры и территори- ального планирования.

Конституция Мексики в ст. 73 также устанавлива- ет условия образования нового субъекта, в частности:

1.Население части или частей штата, желающее преобразоваться в штат, должно насчитывать не менее чем 120 тыс. жителей.

2.Конгрессу должны быть представлены доказа- тельства того, что упомянутая часть или части штата располагают средствами для обеспечения своего поли- тического существования.

Конституции Республики Венесуэла также пред- усматривает в ст. 8, что федеральные территории мо- гут быть переведены в категорию штатов при условии, что в них будет населения не меньше, чем необходимо для избрания одного депутата, и что они будут в состоя- нии обеспечить функционирование публичных служб.

Однако отмечается, что «редко можно в консти- туциях встретить норму, определяющую минималь- ное число жителей, необходимое для образования тер- риториальной единицы. Так, ч. 2 ст. 5 Конституции Исламской Федеративной Республики Коморских Островов 1978 г. в редакции 1982 г. устанавливала, что община может быть образована при наличии не ме- нее 100 жителей (в первоначальной редакции этот ми- нимум составлял пять жителей)»11.

Федеральный конституционный закон «О поряд- ке принятия в Российскую Федерацию и образования

вее составе нового субъекта Российской Федерации» предусматривает следующие условия образования но- вого субъекта РФ:

11Енгибарян Р. В. Сравнительное конституционное право: Учебное по-

собие / Р. В. Енгибарян. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 266.

21

-образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результа- те объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ;

-образование в составе Российской Федерации но- вого субъекта может повлечь за собой прекращение су- ществования субъектов РФ, территории которых подле- жат объединению. Буквальное понимание этого усло- вия означает, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта может и не повлечь за со- бой прекращение существования субъектов, террито- рии которых подлежат объединению. Однако до сих пор практика образования в составе Российской Федерации нового субъекта показывала обратное: объединившие- ся субъекты прекращают свое существование;

-изменение наименования субъекта не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.

Таким образом, в обосновании образования нового субъекта федерации должно быть учтено:

-общность судьбы, культурных и исторических традиций народов, проживающих на определенной тер- ритории;

-политическая самостоятельность, возможность обеспечить работу публичных служб;

-возможность развития полноценного региональ- ного рынка в границах этой территории;

-способность этого территориального образо- вания самостоятельно решать большую часть своих социально-экономических, общественно-политических

инационально-культурных проблем;

-достаточная численность населения12.

12 См.: ИвановП. КакимбытьзаврафедерализмувРоссии? // Федерализм. 1999. № 3. С. 43–51; Карапетян Л. М. Вопросы федеративных отношений в ре- шениях Конституционного Суда // Российская юстиция. 2001. № 10. C. 126.

22

Кроме этого, выделяются также требования к из- менению состава субъектов, под которыми понимаются базовые критерии, необходимые обстоятельства, из со- блюдения которых происходит изменение состава субъ- ектов в федеративном государстве. Требования в от- личие от условий универсальны и будут одинаковыми для всех способов изменения субъектного состава.

Так, всоответствиисп. 2 ст. 3 ФКЗ«Опорядкепри- нятиявРоссийскуюФедерациюиобразованиявеесоста- ве нового субъекта Российской Федерации» при приня- тииновогосубъектаиобразованиивсоставеРоссийской Федерации нового субъекта должны соблюдаться госу- дарственныеинтересыРоссийскойФедерации, принци- пы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учи- тываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.

Совершенно очевидно, что изменение субъектно- го состава Российской Федерации должно не просто со- блюдать государственные интересы России, но и давать зримые преимущества российскому обществу и госу- дарству, оптимизировать территориальное устройство Российской Федерации. В противном случае, учиты- вая сложность процедуры принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ, высокие затраты как на сам процесс образования нового субъекта, так и на адаптацию его управленче- ских структур к новой политико-правовой реальности, полноценное включение нового субъекта федерации в систему федеративных отношений, изменение субъ- ектного состава Российской Федерации будет не толь- ко бессмысленным, но и вредным шагом. Таким обра- зом, требование соблюдать государственные интере- сы Российской Федерации при принятии в Российскую

23

Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта можно считать требованием целесообразности13.

С другой стороны, содержание понятия «государ- ственные интересы» в российском законодательстве не раскрывается, вместе с тем официальные взгляды на государственные интересы страны сформулированы в таких документах, как Основные положения регио- нальнойполитикивРоссийскойФедерации(утверждены Указом Президента РФ от 03.06.1996 № 803)14, Страте- гия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утверждена Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 53)15, Концепция государственной наци- ональной политики Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 15.06.1996 № 909)16 и т. д.

Изменение состава субъектов в федеративном го- сударстве базируется на комплексе принципов, в рам- ках которых реализуются соответствующие процессы, включающем как общие принципы конституционного права, так и специфические правовые принципы.

Так, принципы изменения состава субъектов в фе- деративном государстве можно подразделить на:

-общие принципы конституционного права;

-принципы федеративного устройства государства;

-специальные принципы, свойственные именно процедурам изменения состава субъектов.

Кобщим принципам конституционного права, ис- пользуемым при изменении состава субъектов, можно отнести: принцип законности и принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина.

13См.: Чертков А. Н. Комментарий к федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее соста- ве нового субъекта Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2006. С. 11.

14См.: СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

15См.: СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

16См.: СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3010.

24

Принцип законности можно понимать и как не- обходимость неукоснительного соблюдения положений Конституции и федерального законодательства о по- рядке изменения состава субъектов, так и общих прин- ципов федеративного устройства, прав и свобод чело- века и гражданина. Соответственно, можно говорить о двух аспектах принципа законности: государственно- правовом в виде следования принципам федератив- ного устройства государства и гуманитарном (право- защитном) в виде соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип приоритета прав и свобод человека

игражданина выражается в том, что права и свобо- ды стоят выше интересов государства и отдельных его субъектов при принятии решений об изменении субъ- ектного состава страны. Ни экономический рост, ни со- кращение количества дотационных субъектов не могут служить основанием ограничения прав и свобод чело- века и гражданина.

Процессы изменения состава субъектов федера- тивного государства не только не могут нарушать пра- ва и свободы человека и гражданина, но и должны про- водиться для наилучшего их обеспечения. Причем речь должнаидтикакоправахконкретныхграждан, прожи- вающих на соответствующих территориях, так и о пра- вах и интересах населения государства в целом.

Далее к процессу изменения состава субъектов как к процессу федеративному также в полной мере применимы принципы федерализма, в том числе: го- сударственного суверенитета, единства системы госу- дарственной власти, равенства субъектов федератив- ного государства, разграничения предметов ведения

иполномочий между федеральными органами государ-

ственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и др., а также государственной

25

целостности. Вместе с тем Конституции федеративных государств закрепляют гарантии целостности террито- рии федеративного государства, а именно принцип тер- риториальнойцелостностинетолькосамогофедератив- ного государства, но и его составных частей. Например, «Конституция Швейцарии предусматривает в ст. 5, что Конфедерация гарантирует территориальную це- лостность кантонов. Соответственно, Конфедерация препятствует нарушению кантонами территориаль- ной целостности других кантонов, а также предъяв- лению территориальных притязаний на территории других кантонов»17. «Это полномочие федеральных властей имеет решающее значение для стабильности Швейцарской федерации, где лингвистические, куль- турные и конфессиональные границы не совпадают с границами кантонов. Этот вид гарантии был бы оди- наково важен в случае создания федерации европей- ских государств»18.

В качестве специфических принципов изменения состава субъектов можно выделить — принцип добро- вольности инициирования процесса изменения состава субъектов федерации любым из допускаемых законо- дательством способов, а также гласности и согласован- ности действий всех участников процесса изменения состава субъектов. Принцип добровольности иниции- рования процесса изменения состава субъектов выра- жается либо в проведении референдума на территории объединяемых субъектов, либо выражении согласия ор- ганами законодательной власти соответствующих субъ- ектов, а также иными способами.

17Фарукшин М. Х. Сравнительный федерализм. Казань: КГУ, 2001. С. 21.

18Fleiner Th., Basta L. Federalism, Federal States and Decentralization / eds. L. Basta, Th. Fleiner. Federalism and Multiethnic States, PIFF. Fribourg, 1996, P. 35.

26

Принцип добровольности также означает, что ни- какой субъект в лице его органов государственной вла- сти не может быть принужден кем бы то ни было к объ- единению с другим субъектом. Никто, в том числе фе- деральные органы государственной власти, не могут потребовать от органов государственной власти субъ- ектов выйти с соответствующими инициативами, рав- но как и выступить с ними самим. Например, соглас- но ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» только представители самих объединяю- щихся субъектов РФ вправе направлять такие предло- жения президенту России вместе с их обоснованием.

В отношении принятия иностранного государства или его части принцип добровольности означает, что никакое суверенное государство или его территориаль- ная единица не вправе требовать присоединения к фе- деративном государству. Данный процесс — предмет добровольной договоренности федеративного государ- ства и соответствующего иностранного государства.

Однако изменение состава субъектов в федератив- ном государстве не всегда является примером их добро- вольного волеизъявления. Так, выражение согласия на изменение состава субъектов не потребуется в сле- дующих случаях:

-еслиизменениесоставасубъектоввходитвкомпе- тенцию федерации. В Индии и Мексике возможен лишь учет мнения субъектов. Полномочиями по преобразова- нию состава федеративного государства обладают толь- ко федеральные органы государственной власти;

-реализации конституционно-правовой ответ- ственности субъектов перед федерацией. Так, если

ксубъекту федеративного государства применяют- ся меры конституционно-правовой ответственности

27

в форме преобразования его в федеральную террито- рию на определенный срок, например, из-за беспоряд- ков или регулярных террористических актов, согласие субъекта может не спрашиваться. Принятие такого ре- шения осуществляется на основе решения федераль- ных органов государственной власти;

- преобразования территориального образования, не являющегося субъектом, в субъект федеративного государства. Например, такая возможность предусмо- трена ст. 8 Конституции Республики Венесуэла.

Принцип гласности и согласованности действий участниковпроцессаизменениясоставасубъектовпред- полагает открытость деятельности указанных участни- ков, обеспечивается установленным порядком офици- ального опубликования правовых актов, затрагиваю- щих процедуры изменения состава субъектов, а также возможности урегулирования разногласий путем со- гласительных процедур.

Как было отмечено, основной целью изменения со- става субъектов служит совершенствование федератив- ной структуры государства. Вместе с тем и федерации, и субъектам должен быть ясен сам результат возмож- ных преобразований. Для этого должна быть разрабо- тана некая программа, концепция, исходя из которой будут осуществляться те или иные процедуры. Многие исследователи отмечают, что до сих пор не установлен на законодательном уровне предел укрупнения субъ- ектов РФ. Необходимо согласиться с А. Н. Чертковым, который отмечает, что «планирование территориаль- ного развития становится предметом правового регу- лирования, которое нуждается в большей концепту- альной определенности и системности. Речь может идти о принятии Концепции долгосрочного территори- ального развития России (что не исключает принятия

28

Концепции развития федеративных отношений, по- пытки разработать которую предпринимались). В ней было бы целесообразно предусмотреть все основные во- просы, возникающие в процессе не только изменения субъектного состава Российской Федерации, но и фор- мирования территориальных единиц макрорегиональ- ного уровня, а также основные аспекты преобразова- ния административно-территориального устройства субъектов федерации»19.

Таким образом, в случае реализации того или ино- го способа изменения состава субъектов ставится как общая цель совершенствования федеративной структу- ры государства, так и более конкретные цели в каждом определенном случае.

Вместе с тем такой сложный процесс, как транс- формация состава субъектов, должен основываться на всестороннем анализе всех аспектов функциониро- вания государственного механизма, проходить с уче- том интересов и позиций всех его участников. В данном процессе необходимо наиболее эффективно использо- вать уже имеющуюся систему управления и взаимо- действия между субъектами, а также между субъекта- ми и федеральным центром20.

19Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журнал российского права. 2009. № 12.

20См.: Семенова Л. В. Конституционно-правовое обеспечение изменения состава субъектов Российской Федерации // Современное право. 2008. № 8. С. 32.

29

Андриченко Л. В.,

д.ю.н., профессор кафедры конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России)

РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ

ВРОССИИ В РАМКАХ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ РАМОЧНОЙ КОНВЕНЦИИ О ЗАЩИТЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ

Российская Федерация — одно из крупнейших многонациональных (полиэтнических) государств ми- ра21. Многообразие языков, традиций, этносов и куль- тур обусловливают тот факт, что национальный вопрос в России, без всякого преувеличения, приобретает фун- даментальный характер, успешность решения которо- го во многом становится залогом устойчивого развития государства, одной из основ его безопасного функцио- нирования. В этой связи проблематика межнациональ- ных отношений в целом и защита национальных мень- шинств в частности представляют одно из важнейших измерений, характеризующих общеполитическую и со- циальную ситуацию как в стране в целом, так и в от- дельных ее регионах.

21 По данным Всероссийской переписи 2010 г. в России проживают пред- ставители 193 национальностей, которые говорят на 171 языке. Большинство народов на протяжении веков формировались на территории современного Российского государства и внесли свой вклад в развитие российской государ- ственности и культуры. В государственной системе образования использует- ся 89 национальных языков, то есть в школах преподается 89 национальных языков. В стране создано и действует 989 национально-культурных автономий; кроме того, имеются иные многочисленные национальные объединения, союзы, региональные ассоциации. Все эти структуры обладают огромным гуманитар- ным потенциалом.

30