Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

Территориальная схема обращения с отходами должна стать единственным документом, в котором бу- дут собраны все данные по образованию отходов на тер- ритории субъекта РФ и поступлению отходов из других регионов. На основе указанных консолидированных данных должны производиться расчеты единого тари- фа. Единый тариф не учитывает затраты на обработку и утилизацию отходов и, вероятно, по своей структуре не будет значительно отличаться от текущих тарифов, 80 % которых составляют затраты на транспортиров-

ку отходов, что не позволяет покрывать затра-

ты на создание экологически безопасной инфра-

структуры. Подобная структура тарифа не ведет к экономическому стимулированию развития перера- ботки отходов, создавая искаженные стимулы для опе- раторов и местных властей при выборе между захороне- нием отходов и их переработкой в пользу сравнитель- ной «дешевизны» захоронения. Размер стоимости услуг по обращению с отходами (сбор, накопление, транспор- тировка, сортировка, обезвреживание, переработка, утилизация, захоронение) иразмертарифакоммуналь- ной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами вместе с тарифами регионального оператора не обеспечивают полный производственный цикл об- ращения с ТКО. В этой связи особую значимость при- обретает необходимость формирования новой системы тарифообразования в отрасли с учетом региональных различий. Существует риск изменения текущих эконо- мических отношений в отрасли только по форме.

Роль координатора организации комплекса работ поуправлениюотходамивсубъектахРФпередаетсяно- вой структуре региональных операторов. Деятельность должны осуществлять в соответствии с региональной

131

программой в области обращения с отходами и терри- ториальной схемой в области обращения с отходами, работа по разработке которых ведется в субъектах не- достаточно интенсивно, а также правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждаемы- ми Правительством РФ, которые на текущий момент не разработаны.

Крометого, длярегиональныхоператоровнеопре- делены параметры сбора и утилизации, аналогичные тем, что будут применяться к производителям и им- портерам товаров, которые будут реализовывать рас- ширенную ответственность производителя. Отсутствие обозначенных параметров для операторов и иных, кро- ме стратегий захоронения отходов, может вызвать ре- зонные вопросы производителей и импортеров товаров, уплачивающих экологический сбор (утеряна ожидае- мая логическая связь, предполагающая использование денежных средств, поступивших в виде экологического сбора, на утилизацию отходов. В результате произво- дитель уплачивает экологический сбор за утилизацию, а потребитель частично возмещает вносимый экологи- ческий сбор, включенный в цену, а также вносит плату по тарифу за захоронение ТКО).

Одним из значимых источников финансирования реализациитерриториальныхсхемобращениясотхода- ми Федеральный закон № 89-ФЗ (в ред. Федерального закона № 458-ФЗ) определил средства экологического сбора, уплачиваемого производителями и импортера- ми товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств. На текущий момент не опре- делены правила и условия предоставления государ- ственной поддержки на реализацию территориальных схем обращения с отходами за счет средств экологиче- ского сбора. Соответственно, учесть указанные средства

132

при разработке территориальных схем и региональных программ обращения с отходами не представляется возможным. Более того, также не установлена обязан- ность региональных операторов обеспечивать осущест- вление утилизации отходов. Последствия — итогом

всей реформы будет лишь создание или переобо- рудование полигонов по хранению и захоронению отходов, утилизация не будет осуществляться, экономически и экологически эффективный ме- ханизм запущен не будет.

Порядок расчета и сроки уплаты экологическо- го сбора также еще обсуждаются, в том числе возмож- ность установления обязанности по его уплате только после 2019 г.

Отсутствие единой методической поддержки ре- гионов по порядку разработки территориальных схем обращения с отходами и региональных программ в об- ласти обращения с отходами, отсутствие решений о по- рядке и источниках финансирования новой системы управления отраслью обращения с отходами могут при- вестикнеобходимостинеплановыхбюджетныхрасходов.

Администрирование взимания и использова- ния экологического сбора с производителей и импор- теров потребительских товаров требует создания ме- ханизмов, до настоящего времени не существовавших в Российской Федерации, без которых реализация за- ложенной в Федеральном законе № 458-ФЗ концепции невозможна. ПоложенияпостановленияПравительства РФ от 08.10.2015 № 1073 «О порядке взимания экологи- ческого сбора»126 начнут работать только при условии создания электронного сервиса для представления про- изводителями и импортерами товаров расчета суммы экологического сбора, предназначенного для контроля

126 См.: СЗ РФ. 2015. № 42. Ст. 5786.

133

за правильностью исчисления экологического сбора и обмена сведениями в электронной форме. На теку- щий момент информация о разработке подобного сер- виса отсутствует, однако установленные обозначенным постановлением Правительства РФ № 1073 сроки на- чала работы прошли.

Сложившаяся практика обращения с ТБО, тене- вые финансовые потоки и криминализация отрасли обращения отходов определяют необходимость фор- мирования доверия к реформе в стартовой точке ее реализации.

Уровень значимости вопросов в сфере обращения с коммунальными отходами складывается из экологи- ческой безопасности, экономической заинтересованно- сти и расходов населения на жилищно-коммунальные услуги. Население в своих ожиданиях будет апеллиро- вать к государству.

Реализация реформы невозможна без внедрения программного подхода, включающего обоснованные целевые показатели, жесткие сроки их достижения, ре- гулярный мониторинг и корректировки по его резуль- татам, а также долгосрочного финансирования в виде гарантированногоинвестиционногоресурсадляпокры- тия капитальных затрат на создание инфраструктуры. Основным источником финансирования строительства объектов технологической базы отрасли обращения с отходами является экологический сбор, формирую- щийся за счет платежей производителей и импортеров товаров и продукции.

На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Реформа отрасли обращения с отходами произ- водства и потребления является безусловно актуаль- ной и необходимой.

134

2.Предпринята попытка комплексного подхода для решения проблемы обращения с отходами.

3.Не сформирована единая взаимосвязанная це- почка элементов, составляющих обращение с отходами, содержащая приоритеты и последовательность приме- нения отдельных элементов (например, приоритет ути- лизации над захоронением, рециклинга над уничтоже- нием и т. д.).

4.Не обеспечено рациональное использование де- нежных средств на обращение с отходами, в частности, ТКО, что может вызвать наложение дополнительных расходов на граждан, а также способствовать ухудше- нию состояния окружающей среды.

5.Не подготовлены необходимые подзаконные нормативные правовые акты.

6.Не сформирована открытая достоверная инфор- мационная база, позволяющая осуществить полноцен- ную комплексную реформу отрасли.

7.Отсутствует единый координационный центр, позволяющий оперативно принимать решения и кор- ректировать направления деятельности.

8.Не предусмотрено участие общественности при принятии решений в области обращения с отхода- ми, в том числе ТКО.

Для соблюдения баланса интересов и создания прозрачной системы контроля и управления развити- ем отрасли обращения с отходами представляется це- лесообразным:

- создание специализированного фонда разви- тия отрасли, который призван объединить усилия

иресурсы уполномоченных органов власти, ассоциа- ций товаропроизводителей и импортеров, ассоциаций переработчиков. Подобный фонд будет аккумули- ровать платежи экологического сбора, формировать

135

стратегические подходы к стимулированию хозяй- ственной активности в потенциально ресурсоемкой отрасли, разрабатывать программы финансирования расходов на создание необходимой инфраструктуры. Таким образом, посредством вовлечения участников отрасли в процесс построения вертикальной систе- мы управления развития отрасли будет обеспечена взаимная заинтересованность, обеспечивающая эко- номическую эффективность деятельности, распреде- ление ответственности между участниками отрасли и органами государственной власти, а также взаим- ный контроль;

-предусмотреть обязательность проведения обще- ственной экспертизы в отношении территориальных схем обращения с отходами (рекомендовать Госу- дарственной Думе внести изменения в Федераль- ный закон «Об отходах производства и потребления»: дополнить ст. 13.3 пунктом «Территориальная схе- ма обращения с отходами подлежит общественной экспертизе»);

-инициировать вопрос о создании Национального координационного совета по реформированию в сфере обращения с отходами для анализа и обеспечения ко- ординации, эффективногоэкспертногоиобщественного взаимодействия с федеральными региональными орга- нами исполнительной власти (ФОИВ ), и региональны- ми органами исполнительной власти (РОИВ), обеспече- ния соответствующего контроля за ходом реформы;

-решить вопрос о выделении нескольких модель- ных территорий в Российской Федерации для отработ- ки оптимальных путей реформирования отрасли;

-усилить административную и уголовную от- ветственность за нарушения в сфере обращения с от-

136

ходами путем внесения соответствующих изменений в КоАП и УК.

Для всеобщего и бесплатного доступа органи- зовать информатизацию сайта в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет» с визуали- зацией территориальных схем размещения отходов

суказанием:

-данных о нахождении источников образования отходов на территории субъекта РФ (с нанесением ис- точниковихобразованиянакартусубъектаРоссийской Федерации);

-данных о количестве образующихся отходов на территории субъекта РФ с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

-данных о нахождении мест накопления отхо- дов на территории субъекта РФ, а также территорий, подверженных негативному воздействию последствий прошлой хозяйственной и иной деятельности (нако- пленного экологического ущерба);

-данных о месте нахождения объектов по обра- ботке, утилизации, обезвреживанию, размещению от- ходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

-схемы потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образова- ния до объектов, используемых для обработки, утили- зации, обезвреживания, размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, коли- чество образующихся отходов, количество объектов, ис- пользуемых для обработки, утилизации, обезврежива- ния, размещения отходов;

-данных о местах размещения накопленного эко- логического ущерба с информацией об объеме, составе, даты устранения(рекультивации) объекта, а также сто- имости и источнике финансирования.

137

Тимец М. В.,

к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России)

ВОЛОНТЕРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Юридический анализ особенностей правового ре- гулирования волонтерства и волонтерской деятельно- сти невозможен без описания их характерных призна- ков, свойственных именно этому виду социальных отно- шений. В этом контексте основные вопросы следующие. Кто такой волонтер? Чем он занимается? Как отличить волонтера от иных лиц, совершающих поступки «по до- брой воле»?

Для поиска ответов на заданные вопросы обра- тимся к текстам международных документов, непо- средственно регулирующих правовое положение во- лонтеров и устанавливающих соответствующие пра- ва и обязательства государств и международных организаций. Рассмотрим многосторонний и двусто- ронний международные договоры — Европейскую конвенцию о содействии транснациональной долго- срочной добровольной службе молодежи (ETS № 175) 2000 г. и Соглашение между Правительством РФ и Правительством Соединенных Штатов Америки о деятельности Корпуса мира Соединенных Штатов Америки в Российской Федерации 1992 г., а также акт международнойрегиональнойинтеграционнойоргани- зации Европейского Союза — Директиву № 2004/114/ ЕС Совета Европейского союза об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена

138

учащимися, неоплачиваемой профессиональной подго- товки или волонтерской деятельности127.

Вст. 2 «Определения» Европейской конвенции

осодействии транснациональной долгосрочной добро- вольной службе молодежи (ETS № 175) 2000 г. (да- лее — Конвенция ETS № 175) стороны согласовали еди- ный подход к предмету ее регулирования. В пар. 1 этой статьи вводится понятие «доброволец». Под ним пони-

мается «человек, на законных основаниях проживаю- щий на территории одной из Сторон, который на за- конных основаниях находится на территории другой Стороны без перерыва в течение не менее трех меся- цев и не более двенадцати месяцев для осуществления добровольной службы полный рабочий день».

Пункт 1 Соглашения между Правительством РФ

и Правительством Соединенных Штатов Америки о деятельности Корпуса мира Соединенных Штатов Америки в Российской Федерации 1992 г. к доброволь- цам (волонтерам) относит сотрудников только участ- ников движения Корпуса мира: «Правительство Соединенных Штатов предоставит таких добро- вольцев Корпуса мира, которые могут быть запроше- ны Правительством Российской Федерации и одобре- ны Правительством Соединенных Штатов для вы- полнения взаимосогласованных задач в Российской Федерации».

Текст Директивы № 2004/114/ЕС Совета Европейского Союза об условиях допуска граждан тре- тьих стран в целях образования, обмена учащими- ся, неоплачиваемой профессиональной подготовки

127 Директива № 2004/114/ЕС Совета Европейского союза об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, не- оплачиваемой профессиональной подготовки или волонтерской деятельности 2004 г. // СПС «КонсультантПлюс».

139

или волонтерской деятельности (далее — Директива № 2004/114/ЕС) не содержит положений в отношении определения «волонтер». Однако попробуем выделить существенные признаки волонтера в праве ЕС.

Во-первых, международно-правовой статус волон- тера (добровольца) предоставляется только физическо- му лицу. Например, «человек» в Европейской конвен- ции о содействии транснациональной долгосрочной до- бровольной службе молодежи.

Во-вторых, такоелицодействуеткакчастноелицо. Абзац «с» ст. 11 Директивы № 2004/114/ЕС содержит условие о наличии договора между добровольцем и во- лонтерской организацией: «Гражданин, который хода-

тайствует о своем участии в программе волонтер- ской деятельности, должен… предоставить договор с организацией».

В-третьих, это лицо является иностранцем по от- ношению к стране места нахождения. Упомянутое выше положение Директивы № 2004/114/ЕС — «граж-

данин третьей страны», или человек, «который на за- конных основаниях находится на территории другой Стороны» (Конвенция ETS № 175).

В-четвертых, иностранный гражданин — волон- тер находится на территории иностранного государ- ства на законных основаниях. Например, для таких категорий иностранных граждан Стороны согласова- ли тенденции развития национального законодатель- ства о правовом положении иностранных граждан: «Каждая Сторона стремится по возможности сни- жать административные барьеры, ограничивающие передвижение добровольцев» (пар. 2 ст. 13 Конвенции ETS № 175). «Вид на жительство волонтерам выда- ется только на срок не более одного года. В исклю- чительных случаях, если длительность конкретной

140