Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

Вслучае принятия закона субъекта РФ, преду- сматривающего переход от формирования представи- тельного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава пред- ставительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, вы- боры в представительный орган муниципального рай- она, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

Численность депутатов представительного орга- на муниципального образования определяется уста- вом соответствующего муниципального образования. Минимальная численность депутатов представитель- ных органов муниципальных образований определя- ется Законом об общих принципах организации мест- ного самоуправления.

Висключительной компетенции представитель- ного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и вне- сение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установ- ление, изменение и отмена местных налогов и сборов

всоответствиисзаконодательствомРФоналогахисбо- рах; принятие планов и программ развития муници- пального образования, утверждение отчетов об их ис- полнении; определение порядка управления и распо- ряженияимуществом, находящимсявмуниципальной собственности; определение порядка принятия реше- нийосоздании, реорганизациииликвидациимуници- пальных предприятий, а также об установлении тари- фов на услуги муниципальных предприятий и учреж- дений, выполнение работ, за исключением случаев,

11

предусмотренных федеральными законами; опреде- ление порядка участия муниципального образования

ворганизациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и ор- ганизационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по ре- шению вопросов местного значения; принятие реше- ния об удалении главы муниципального образования

вотставку. Иные полномочия представительных орга- нов муниципальных образований определяются феде- ральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъек- тов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган муниципального обра- зования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уста- вом муниципального образования, принимает реше- ния, устанавливающие правила, обязательные для ис- полнениянатерриториимуниципальногообразования, решение об удалении главы муниципального образова- ния в отставку, а также решения по вопросам организа- ции деятельности представительного органа муници- пальногообразованияипоинымвопросам, отнесенным к его компетенции. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие пра- вила, обязательные для исполнения на территории му- ниципального образования, принимаются большин- ством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образова- ния, если иное не установлено Законом об общих прин- ципах организации местного самоуправления.

12

Нормативный правовой акт, принятый предста- вительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет пра- во отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образова- ния. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представитель- ный орган муниципального образования с мотивиро- ванным обоснованием его отклонения либо с предло- жениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривает- ся представительным органом муниципального образо- вания. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее при- нятой редакции большинством, не менее двух третей, от установленной численности депутатов представи- тельного органа муниципального образования, он под- лежит подписанию главой муниципального образова- ния в течение семи дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, — председатель пред- ставительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представи- тельного органа муниципального образования пред- усматриваются в местном бюджете отдельной строкой

13

всоответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Полномочия представительного органа муници- пального образования независимо от порядка его фор- мирования могут быть прекращены досрочно в поряд- ке и по основаниям, предусмотренным ст. 73 Закона об общих принципах организации местного самоуправ- ления. В соответствии с указанной статьей полномо- чия представительного органа прекращаются досроч- но в следующих случаях: если соответствующим судом установлено, что представительным органом муници- пального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции, федеральным кон- ституционным законам, федеральным законам, кон- ституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муни- ципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не при- нял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствую- щий нормативный правовой акт, высшее должност- ное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполни- тельного органа государственной власти субъекта РФ)

втечение одного месяца после вступления в силу ре- шения суда, установившего факт неисполнения данно- го решения, вносит в законодательный (представитель- ный) орган государственной власти субъекта РФ про- ект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования; если соответству- ющим судом установлено, что избранный, либо вновь избранный, в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех ме- сяцев подряд не проводил правомочного заседания,

14

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной вла- сти субъекта РФ) в течение трех месяцев со дня всту- пления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект за- кона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представи- тельного органа муниципального образования прекра- щаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске.

Полномочия представительного органа муници- пального образования также прекращаются в случае принятия указанным органом решения о самороспу- ске. Помимо этого, уставом муниципального образова- нияможетбытьпредусмотренодосрочноепрекращение полномочий представительного органа муниципально- го образования в случае нарушения срока издания му- ниципального правового акта, требуемого для реализа- ции решения, принятого путем прямого волеизъявле- ния граждан.

Досрочное прекращение полномочий представи- тельного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

15

Александрова Е. В.,

к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России),

ЦЕЛИ, УСЛОВИЯ

ИПРИНЦИПЫ ИЗМЕНЕНИЯ СОСТАВА СУБЪЕКТОВ

ВФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Изменение состава субъектов в федеративном го- сударстве тем или иным способом представляет со- бой сложный процесс, на который оказывают влияние разнообразные факторы. Вместе с тем осуществление того или иного преобразования в федеративной струк- туре государства имеет определенные цели и может осуществиться только при соблюдении определенных условий.

Представляется, что одной из основных целей из- менения состава субъектов является именно совершен- ствование федеративной структуры государства, эф- фективность управления. Вместе с тем в каждом опре- деленном случае изменения состава субъектов ставятся более конкретные цели.

В юридической литературе отмечается проблема эффективности управления в федеративном государ- стве. Состав федеративных государств весьма разноо- бразен, и вопрос об оптимальном количестве субъектов, пожалуй, не имеет однозначного ответа. Очевидно, что число субъектов федеративного государства не долж- но превышать порог управляемости большим государ- ством. Число субъектов федерации не зависит от разме- ровгосударства, даиврамкаходнойитойжефедерации

16

параметры субъектов (размер территории и числен- ность населения) весьма разнятся. Зарубежный опыт в этом отношении не предлагает исчерпывающих реше- ний, поскольку в состав современных федераций входит разное количество субъектов, которое не является посто- янным. В США насчитывается 50 субъектов федерации, Австралии — 6, Канаде — 10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Бельгии — 3, Индии — 25, Швейцарии — 26. Однако Российская Федерация в вопросе количества ее субъек- тов оказалась впереди всех, так как нет в мире феде- ративного государства, включающего такого количество субъектов — 85. Следом идут США с 50 штатами. Столь сложносоставным федерациям противостоят более про- стые, бисубъектные федерации: например, Танзания (представляет собой неравноправное объединение двух субъектов — Танганьики и Занзибара). Но их не слиш- ком удачный опыт федерализации показывает, что про- стота субъектного состава федерации не означает ее оптимальности. Принимая во внимание проблематич- ностьуправлениякакслишкомбольшим, такислишком малым количеством субъектов федерации, предпочти- телен усредненный подход к количественным характе- ристикам субъектного состава федеративного государ- ства. Среднее количество субъектов федерации, взятое для 13 федеративных государств, составляет примерно 20 единиц. Таким образом, в вопросе о количестве субъ- ектов федерации не может быть единства.

Однако управлять большим количеством субъ- ектов, как представляется, весьма сложно, и эффек- тивность управления от этого, безусловно, снижается. Поэтому единственным способом изменения субъект- ного состава Российской Федерации, закрепленным Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию

17

иобразования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»3, является объединение двух и более гра- ничащих между собой субъектов РФ.

Как представляется, законодатель, предусматри- вая объединение двух и более граничащих между собой субъектов федерации как единственный способ образо- вания новых субъектов РФ, не связанный с принятием иностранных территориальных образований в состав России, руководствовался необходимостью исключить саму возможность дальнейшего дробления территори- ального устройства государства. Учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономи- ческого отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправдана4.

Следует отметить, что в настоящее время нет не- обходимости решать проблему образования новых субъектов РФ иными способами, чем это установле- но Конституцией. Однако в целом ст. 1 ФКЗ «О поряд- ке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» со- держит универсальное определение понятия образова- ния в составе Российской Федерации нового субъекта,

ипри необходимости иные способы образования новых субъектов в Российской Федерации могут быть включе- ны в ее текст5.

Итак, первой и основной целью укрупнения субъ- ектов РФ, по мнению М. Дианова, является централи- зация государства, унификация его, что необходи- мо для предотвращения распада государства. Вторая

3См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.

4См.: Чертков А. Н. Перспектива расширения способов изменения субъ- ективного состава Российской Федерации // Административное и муниципаль- ное право. 2008. № 5.

5См.: Там же.

18

цель— обеспечениеконституционногоравенстварегио- нов. В Конституцииуказано, что всерегионы равны, од- нако в ней же содержатся статьи, что существует шесть видов субъектов федерации, сложносоставные субъек- ты. Укрупнение и объединение регионов позволит из- бавиться от такой ситуации и привести Конституцию в нормальный вид. Третья цель — это повышение управляемости и эффективности руководства региона- ми со стороны федерального центра. И была еще одна не декларируемая цель — это обеспечение кадрами. Примерно 2/3 регионов в России управляется неэффек- тивно из-за профессиональной неподготовленности гу- бернаторов, поэтому была поставлена цель — умень- шить количество регионов до приемлемой цифры6.

Необходимо согласиться с М. В. Плехановым, который делает вывод о том, что большинство иссле- дователей, высказывающихся в пользу укрупнения субъектов РФ, так или иначе говорят о необходимости повышения управляемости субъектов. Однако, как представляется, употребление термина «управление» не совсем соответствует принципам построения феде- ративного государства, где отношения между федера- цией и ее субъектами должны базироваться на осно- ве взаимного сотрудничества и децентрализации госу- дарственной власти7.

Вместе с тем в Федеральных конституцион- ных законах по каждому случаю объединения субъек- тов РФ закреплено, что образование нового субъек- та РФ осуществляется в целях ускорения социально- экономического развития объединяющихся субъектов

6См.: Дианов М. Проблемы укрупнения регионов // Казанский федера-

лист. 2006. № 1–2 (17–18). С. 165.

7См.: Плеханов М. В. Конституционно-правовой статус субъектов феде- рации: На примере России, США и Канады : Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / М. В. Плеханов. Екатеринбург, 2005. С. 17.

19

и повышения уровня жизни населения, проживающе- го в указанных субъектах РФ. Е. В. Дробышева также отмечает, что «цель повышения качества жизни насе- ления будущего субъекта заключается в том, что ре- зультатом объединения субъектов должно быть улуч- шение уровня жизни населения объединяющихся регионов»8. Так, слабые в экономическом аспекте субъ- екты объединятся с более сильными. Однако, как пока- зывает анализ состоявшихся фактов объединения субъ- ектов, о быстром достижении данной цели говорить не приходится9.

Конституции федеративных государств, как пра- вило, не закрепляют цели изменения состава субъек- тов, но предусматривают условия территориальных пре- образований.

Под условиями изменения состава субъектов Е. В. Дробышева, например, понимает правила, соблю- дение которых обязательно при инициировании кон- кретного процесса изменения состава субъектов РФ, причем для каждого процесса изменения состава субъ- ектов РФ — принятия нового субъекта, образования нового субъекта, выделения или разделения субъек- та федерации — они будут различаться10. Так, напри- мер, Конституция Германии устанавливает, что терри- тория Федерации может быть переустроена федераль- ным законом с таким расчетом, чтобы земли, согласно их величине и экономическим возможностям, могли эффективно выполнять возложенные на них задачи. При этом должны приниматься во внимание земля- ческая общность, исторические и культурные связи,

8Дробышева Е. В. Конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 41.

9См. : Барабанов И. Край без конца и края // URL : http:www.gazeta.ru.

10См.: Дробышева Е. В. Указ. соч. С. 8.

20