Актуальные вопросы конституционного права России и зарубежных стран, муниципального права и сравнительного правоведения. Сборник трудов

соответствует нормам, установленным внутрен- ним правом или двусторонними или многосторонни- ми соглашениями».

Осуществление добровольческой деятельности, а также подтверждение участия в ней сопровождается выдачейдокумента, подтверждающегостатусмеждуна- родного добровольца. Статья 12 Конвенции ETS № 175 согласовала обязательство Сторон обеспечить своевре- менное подтверждение статуса международного волон-

тера: «Каждая Сторона через свои координационные органы гарантирует, что в течение срока доброволь- ной службы и по завершении программы добровольной службы принимающая организация по просьбе добро- вольца выдает ему свидетельство участника…».

При коллизии с нормами внутреннего права применяются положения, содержащие более выгод- ные условия в отношении статуса или правового ре- жима добровольной службы (пар. 3. ст. 3 Конвенции ETS № 175). Схожие положение содержатся в тексте Директивы № 2004/114/ЕС. Статья 4 «Более благо- приятные положения» разрешает вопрос коллизии ее норм с нормами международных соглашений и нацио-

нального права: «Директива не наносит ущерба праву государств-членов принимать или оставлять в силе более благоприятные положения для лиц, к которым она подлежит применению».

Волонтерская деятельность (добровольная служ- ба) — важный институт международного права. Иностранный гражданин — волонтер символизи- рует расширение транснациональных отношений публично-правового характера. В настоящее вре- мя мы являемся свидетелями его институализации в глобальном и региональных нормативных системах. Единый международно-правовой подход к волонтерам

151

отражается в сложившейся доктрине, отразившей при- знаки и принципы волонтерской деятельности в соот- ветствующих международно-правовых актах. К ним от- носятся безвозмездный характер деятельности, свобода в ее выборе для кандидата, приоритет норм, устанавли- вающих более выгодный режим для волонтеров. В каж- дом государстве-участнике соответствующей волонтер- ской программы существует организация, ответствен- ная за волонтерскую (добровольческую) деятельность.

152

Фомиченко М. П.,

д.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

СОВРЕМЕННЫЙ ЧИНОВНИК — ИСТОЧНИК НЕСТАБИЛЬНОСТИ В ОБЩЕСТВЕ

Власть организуется и функционирует в обществе на нескольких взаимосвязанных и действующих уров- нях: макроуровне высших центральных политических институтов, государственных учреждений и организа- ций, руководящих органов политических партий и ве- дущих общественных организаций; среднем (или про- межуточном) уровне («мезоуровне» в западной поли- тической терминологии), который образуют аппараты и учреждения так называемого среднего звена и мест- ные административные власти регионального, област- ного и районного масштабов (различные ведомства, агентства, комиссии, советы, префектуры и т. п. учреж- дения) и микроуровне отношений между людьми, ма- лыми группами и внутри них, которые образуют общую ткань политических отношений, настроений, движе- ний в обществе и его политического и общественного самоуправления129.

Чаще всего нелюбовь россиянина к органам го- сударственной власти, равно как и к органам местно- го самоуправления, олицетворяется с конкретным чи- новником любого уровня, с которым его свела реальная действительность.

129 См.: Фомиченко М. П. Проблема честности как главной категории де- мократии // Вопросы правоведения. 2012. № 4. С. 11–21.

153

Главная проблема здесь заключается в беспре- цедентной власти чиновника-бюрократа. Очень точно это явление описал Ф. М. Достоевский. Один из геро- ев его «Бесов» Степан Трофимович Верховенский гово- рил: «Поставьте какую-нибудь самую последнюю ни- чтожность у продажи каких-нибудь дрянных билетов на железной дороге. И эта ничтожность тот же час со- чтет себя вправе смотреть на вас Юпитером, когда пой- дете вы брать билет… И это у них до административно- го восторга доходит!»130

В силах ли глава государства справиться с «ни- чтожеством» у продажи «дрянных билетов»? Это боль- шой вопрос. Но в ответе на него вся суть. Ибо кто же все-таки наш чиновник: служащий, нанятый государ- ством для выполнения строго ограниченных законом функций, или фактический хозяин в государстве, узур- пировавший частицу власти хотя бы у билетной кассы? И делающий все по своему усмотрению мимо всех зако- нов. И, понятно, во благо себе и тому, кто у кассы его поставил. Бескорыстных «юпитеров» не бывает, адми- нистративный восторг неизбежно приводит к мздоим- ству чиновника и коррупции всей системы131.

О чем свидетельствует каждый из уровней чинов- ников у власти?

Три примера по макроуровню, определяюще- му, так сказать, стратегию решения вопроса.

Пример1. Всоответствииспоручениемпрезиден- та РФ по итогам заседания президиума Государствен- ного совета РФ «О развитии системы социальной за- щиты граждан пожилого возраста» 5 августа 2014 г. в целях координации деятельности государственных и общественных институтов для решения существующих

130Роман Ф. М. Достоевского «Бесы» (1871). Кн. I. Ч. 2. Гл. 4.

131См.: Российская Федерация сегодня. 2005. № 21.

154

проблем граждан старшего поколения распоряжени- ем Правительства РФ от 05.02.2016 № 164-р утвержде-

на Стратегия действий в интересах граждан стар-

шего поколения в Российской Федерации до 2025

года. Декларативная по характеру стратегия напол- нена бесчеловечным (мягко сказано) содержанием. «Оптимизировав» до неприличия участковых врачей- терапевтов, в Министерстве труда и социальной за- щиты РФ решили отправлять стариков после 72 лет на первоначальный прием к фельдшерам. И только по- сле этого они смогут попасть к специалисту132.

Идею с восторгом подхватили чиновники партии «ЕдинаяРоссия», еепредставителивСоветеФедерации. Вчастности, сенаторипредседательСоюзапенсионеров России В. Рязанский заявил СМИ, что пожилые люди старше определенного возраста не смогут напрямую об- ратиться за помощью к врачу, а должны будут сначала прийти на прием к медсестре или фельдшеру. И толь- ко если средний медперсонал сочтет, что пациент нуж- дается в осмотре врачом, он будет допущен на прием

кспециалисту.

Акак же Конституция, в которой четко записано о равенстве всех граждан? А как же Федеральный за- конот29.11.2010 №326-ФЗ«Обобязательноммедицин- ском страховании в Российской Федерации», который определяет порядок оказания медицинской помощи133?

Оторопь берет от уровня правовых познаний чи- новников, которые к тому же эти законы и «куют». «Невежа» и «невежда» — основные составляющие со- держания характеристики немалого числа современ- ных российских чиновников этого уровня. В условиях

132См.: 72-летним отказали в праве на жизнь // Аргументы Недели. 2016.

№13 (504). 7 апр.

133См.: РГ. 2010. № 5353 (274). 3 дек.

155

экономического кризиса их аргументы: а) число врачей неумолимо сокращается; б) прием у фельдшера стоит дешевле, а значит, можно сэкономить деньги из фонда ОМС; в) стариков нынешней власти не жалко — они — балласт на шее нашего «социального государства»; г) все министры и сенаторы, а также остальные «депу- таты» пожизненно закреплены за правительственны- ми медучреждениями, в которых смотрят не на возраст, а на должность.

Пример 2. В Красноярске 18–20 февраля 2016 г. прошел очередной (13-й по счету) экономический фо- рум, на котором от лица правительства заместитель Председателя Правительства А. Дворкович заявил о «Стратегии-2030» — очередном (четвертом) плане по поднятию России с колен. Все предыдущие планы закончились ничем, за исключением успешной модер- низации оборонно-промышленного комплекса (ВПК), который курирует лично президент. Все остальное —

втом числе обрабатывающая промышленность, соци- альная и пенсионная сфера, налоговая политика, обра- зование и наука — отдано, как и положено по закону,

вруки правительства134.

Проблема определения вектора развития страны встала перед нынешней правительственной командой еще в начале нулевых годов. И уже к 2003 г. негласно была принята программа постиндустриального разви- тия. Сырьевая экономика поначалу была забыта, а всю возможную индустриализацию возложили на запад- ные инвестиции. Так появились идеи типа «Сколково». Но для потока иностранных инвестиций нужны были соблюдение законов, настоящая выборная демократия и независимая судебная система. Западные инвесторы в основной своей массе в это не поверили.

134 См.: «Стратегия-2030», заявленная в Красноярске.

156

Пришлосьвновьсестьнасырьевуюиглу. Приэтом в публичном пространстве озвучивались вполне бла- гопристойные планы на будущее (для народа). Су- дите сами.

1.Так называемая «Программа Грефа». Или — «Стратегия-2010». Ее утвердили в 2000 г.135

2.Так называемая «Концепция долгосрочного развития-2020». Принята в 2008 г., прямо перед кризи- сом. Планы были грандиозные136.

3.Третья программа принята в 2011 г. по про- шествии мирового финансового кризиса. Называлась «Стратегия–2020»137.

4.Четвертая программа (как отмечено выше) про- возглашена заместителем председателя российского правительства А. Дворковичем на экономическом фо- руме в Красноярске 18–20 февраля 2016 г. Главной ме- дийной новостью этого самого форума стала его тирада: «Мы обязаны вместе сформировать “Стратегию-2030”, которая позволит нам оставаться в числе лидеров миро- вого развития — у нас для этого есть все».

Об итогах трех первых программ можно судить по уровню жизни российского народа.

Как отмечает А. Угланов в своей статье «“Двенадцать стульев” А. Дворковича»138: «Возникает ощущение, что страстные призывы к очередной страте- гии (теперь уже 2030) звучали не только из уст Грефа,

135 См.: Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 717 «О феде- ральнойцелевойпрограмме“Сокращениеразличийвсоциально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)”» (с изменениями и дополнениями) // Доступ из справочной правовой системы Гарант.

136 См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

137См.: сайт Стратегии-2020 // URL: http://2020strategy.ru.

138Аргументы недели. 2016. № 7 (498). 26 февр.

157

Медведева или Дворковича. Такой персонаж был опи- сан еще в 20-е годы прошлого века Ильфом и Петровым в романе “Двенадцать стульев”. Звали его Остап Бендер».

Пример 3. Согласно Указу Президента РФ от 11.09.2008 № 1343 «О включении федерального го- сударственного образовательного учреждения высше- го профессионального образования “Российский госу- дарственный аграрный университет — МСХА имени К.А. Тимирязева” вГосударственныйсводособоценных объектов культурного наследия народов Российской ФедерациивесьРоссийскийгосударственныйаграрный университет — МСХА им. К. А. Тимирязева включен в Государственный реестр особо ценных объектов куль- турного наследия народов Российской Федерации139.

И вот два земельных участка МСХА имени К. А. Тимирязева общей площадью 101 гектар (факти- ческий адрес: Москва, ул. Тимирязевская, вл. 42 и 52), лежащие в границах охранной зоны, по решению пра- вительственнойкомиссии, возглавляемойпервымзаме- стителем Председателя Правительства И. Шуваловым, втихую решили отобрать у вуза. Отобрать и передать их Федеральному фонду содействия жилищному строи- тельству (РЖС) для «юридических или иных действий, в том числе сделок». Кадастровая стоимость этой зем- ли— примерно27 млрдруб.140 АсогласноФедеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культур- ного наследия (памятниках истории и культуры) на- родов Российской Федерации»141 правовой режим тер- ритории памятника запрещает строительство. Также

139См.: РГ. 2008. № 4752 (0), федеральный выпуск. 17 сент.

140См.: Поля Тимирязевской сельхоз академии отдадут под жилую за- стройку // Ведомости. 2016. 31 марта.

141См.: РГ. 2002. № 116–117 (2985–2985). 29 июня.

158

памятник культуры «Тимирязевская академия» имеет зоны охраны, на которых строительство нового край- не ограничено, кроме специальных мер, направлен- ных на регенерацию историко-градостроительной сре- ды. То есть разрешено лишь восстанавливать разру- шенное. Следовательно, законодательство исключает какие-то законные решения по застройке этих терри- торий, которое приняла «правительственная» комис- сия. И тут есть только два вывода — либо документы были внесены не полностью и члены комиссии не разо- брались, либо они де-факто объявили указ президен- та страны от 2008 года незаконным. И только вмеша- тельство президента страны остановило это чиновни- чье рейдерство.

Вывод один — только та власть, которая находит- ся под пристальным вниманием критиков, может нор- мально управлять страной.

О среднем (или промежуточном) уровне («мезоуровне»)

Средний уровень власти («мезоуровень») свя-

зывает два других системой органов управления, через него проходят конкретные решения высших инстан- ций власти и ответные реакции общества на них. Этот уровень концентрирует основную часть политических должностных лиц и основные кадры политического управления (бюрократии)142. Существует проверенный веками принцип: не надо перекладывать на региональ- ную власть проблемы, которые может решить местная власть; не надо перекладывать на центральную власть

142 См.: Андриченко Л. В. Роль губернаторов в повышении эффективно- сти государственного управления // Седьмые Всероссийские Державинские чте- ния (Москва, 16 декабря 2011 г.). М.: Изд-во РПА Минюста России, 2012. Кн. 2.

С. 116–120.

159

проблемы, которыеможетрешитьрегиональнаявласть, и, наконец, не надо перекладывать на государство про- блемы, которые может решить частный бизнес.

В. В. Путин во время «прямой линии» 14 апреля 2016 г. выразил надежду на то, что руководители реги- онов страны будут осознавать уровень и степень своей ответственности как перед людьми, живущими на их территории, так и перед Россией в целом. Также пре- зидент РФ добавил, что к главам регионов придет по- нимание, что действовать по отношению к своим оппо- нентам «крайними способами» — это значит наносить ущерб стабильности страны.

В целом состояние нынешней российской власти среднего звена характеризуется:

1. Глухотой. Общественные процессы должны проходить в установленных законом рамках. Но, с дру- гой стороны, российские чиновники нередко игнориру- ют общественность. Они ничего не слышат и слышать людей не хотят.

Дефицит диалога власти с людьми оборачива- ется конфликтами. По данным ВЦИОМ, «структу- ры власти слабо реагируют на новые запросы отдель- ных групп». Реакция начинается лишь тогда, когда ситуация, по мнению чиновников, угрожает социально- политической стабильности». Яркий тому пример — только при помощи правоохранителей газовщики смог- ливозобновитьремонтгазопроводавпоселкеподТулой в марте 2016 г., где почти 400 домов остались без газа из-за попытки цыган незаконно подключиться к га- зовой трубе. На неоднократные обращения граждан местные власти попросту закрывали глаза. И это, к со- жалению, не только в Тульской области. Укоренилось пренебрежительное отношение к Федеральному зако-

160