Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции
.pdfПри этом присутствие государства в сфере экономики объясняется
необходимостью охраны публичных интересов, к которым традиционно относят97:
–обеспечение государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии;
–формирование государственного бюджета;
–защиту окружающей среды и пользование природными ресурсами;
–обеспечение занятости населения;
–обеспечение безопасности и охраны страны;
–реализацию свободы предпринимательства и конкуренции,
обеспечение защиты от монополизма;
– соблюдение правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранном инвестировании.
Изложенный перечень интересов дополняет необходимостью эффективного управления государственной собственностью, необходимостью обеспечения качества и безопасности товаров, работ, услуг, обеспечением интеграции экономики России в мировую экономику.
Описание форм организации экономической деятельности позволяет утверждать, что рыночная экономика не синонимична рынку, поскольку определение «рыночная» характеризует способ организации самой экономики, под которой, если следовать современным словарям, понимается поведение социальных субъектов (физических лиц, организаций и общества в целом) в сферах производства, потребления, распределения и обмена материальных и духовных благ.
Само собой разумеется, что решение многих проблем рыночной экономики должно основываться на прочном теоретическом понимании того явления, которое обозначается термином «рынок».
Жизнеспособность рынка испытана и доказана временем,
подтверждена практикой. Рынок занимает прочное место как в материальной, так и духовной жизни социума, он охватывает все сферы
261
деятельности человека: производство, сбыт, досуг, экологию, образование,
здравоохранение и т.п. – и решающим образом влияет на поведение людей.
Констатируя эту роль рынка, следует иметь в виду, что в настоящее время не существует единого законодательного доктринального определения, которое могло бы быть положено в основу понятия рынка.
И хотя дискуссии о социально-экономической сущности и содержании рынка велись на всех исторических этапах, его социальным элементам,
включая и правовую составляющую, отводится лишь небольшая роль внешних факторов. Поскольку содержательную сердцевину рынка составляют общественные отношения по поводу распределения благ, то раскрытие его феномена находится на стыке ряда научных дисциплин.
Основания возникновения обязательства по оказанию юридических услуг.
Опираясь на ст. 307 ГК РФ, а также авторское определение юридической услуги, можно предложить следующее определение данного вида правовой связи: обязательство по оказанию юридических услуг – относительное гражданское правоотношение, в силу которого одно лицо (исполнитель)
обязано совершить действия, направленные на удовлетворение потребностей юридического характера другого лица (заказчика), а заказчик имеет право требовать от исполнителя исполнения его обязанности.
Обязательство по оказанию юридических услуг, будучи гражданско-
правовым обязательством, требует для своего возникновения определенного основания (п. 2 ст. 307 ГК РФ). Наиболее распространенным основанием анализируемого обязательства является договор, представляющий сделку, т.е.
взаимообусловленные волевые действия двух или более лиц, направленные на установление, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей.
Принимая во внимание, что обязательство по оказанию юридических услуг может возникать на основании различных договоров, правомерно говорить о группе договоров юридических услуг.
262
Для изучения вопросов, относящихся к основаниям возникновения обязательств по оказанию юридических услуг, необходимы знания из других отраслей науки, прежде всего, истории договорного права. Исторический обзор помогает выяснить обстоятельства и приблизительное время складывания анализируемых отношений, этапы их развития и современное состояние. В этой связи правомерна гипотеза: обязательства по оказанию юридических услуг существуют с того момента, когда юристы стали давать профессиональные советы своим клиентам. В каждом историческом периоде такое обязательство имело свои особенности.
При этом на протяжении длительного времени наблюдается определенное соперничество двух договоров, являвшихся основанием возникновения обязательств по оказанию юридических услуг. Такими договорами являлись договор возмездного оказания услуг (в настоящее время регулируемый главой 39 ПС РФ) и поручение. Особенно ярко это соперничество проявлялось в римском праве и российском законодательстве конца XIX начала XX вв.
В римском праве прототипом договора возмездного оказания услуг являлся locatio-conductio operarum (договор найма услуг)98. Этот договор заключали лица, нуждавшиеся в услугах других людей, которые соглашались оказать такие услуги за определённое вознаграждение. Договор был консенсуальным, двусторонним и устанавливался согласованным волеизъявлением нанявшегося работника (locator) и нанимателя (conductor).
Согласно договору нанявшийся предоставлял в распоряжение нанимателя свои рабочие способности, а последний должен был уплатить нанявшемуся определённое вознаграждение за присвоение результатов труда. Предметом locatio operarum являлась рабочая сила или физическая и интеллектуальная активность работника, реализуемая в предмете труда, предоставленном ему работодателем. При этом работник обязан был употребить всю свою сообразительность и умение и работать со вниманием доброго домохозяина,
так как за упущения он нёс ответственность.
263
Однако среди лиц свободных (интеллигентных) профессий (врачей,
юристов) большее распространение получил договор mandarum (поручения),
под которым понималось соглашение двух сторон о том, что одна из них возлагает на другую совершение известных действий (юридических или иных актов), а другая принимает на себя бесплатное совершение этих действий. Мандат принадлежал к разряду консенсуальных договоров, т.е.
получил юридическую силу вследствие простого соглашения. Поручение принималось по нравственному долгу или по дружбе, брать за то деньги почиталось постыдным.
Принявший поручение действовал от своего имени, приобретал права и обязательства для себя и на себя и потом переводил все приобретенное на поручившего. Посредством actio mandati давший поручение требовал от принявшего поручение отчет о его действиях и передачу всех сделанных приобретений; посредством actio mandati contraria принявший поручение взыскивал с поручившего расходы по исполнению поручения (с процентами на денежные затраты) и принуждал его к принятию всех обязательств,
которые были установлены на основании их соглашения.
Несмотря на безвозмездность договора поручения, считалось, что услуги, оказываемые по названному договору, более квалифицированны и профессиональны, так как оказываются по правилам того ремесла,
представителем которого является исполнитель.
Позднее при экстраординарном процессе юристы получают право на
взыскание гонорара с клиента.
В российском законодательстве конца XIX начала XX вв. вопросы качества и профессионализма имели значение не меньшее, чем в римском праве, но большее влияние получила нравственная позиция в отношениях адвоката с клиентом. Своду законов Российской Империи были известны договоры личного найма и поручения, при этом услуги адвоката могли быть оказаны в соответствии с каждым из этих договоров. Договор, по которому одно лицо обязывается оказывать другому за известное вознаграждение в
264
течение известного времени какие-либо определенные материальные или нематериальные услуги, составляет личный наем, а предметом личного найма является услуга одного лица другому, совершение какого-либо труда одним лицом в пользу другого
Существенными принадлежностями договора личного найма являются: лица, участвующие в договоре, предмет его, срок и вознаграждение за наем. Формально по данному договору адвокат мог оказывать правовое содействие. Законодательный запрет налагался лишь на действия поверенного при представлении интересов доверителя в суде, поскольку здесь требовался особый договор доверенности. В реальности же общественное сознание видело в личном найме добровольное порабощение свободного человека в пользу другого лица, порабощение, унизительное для человеческого достоинства.
Выводы по шестой главе. Право на бесплатную правовую помощь является важнейшей составляющей конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи.
Как показал анализ деятельности государственной системы оказания бесплатной юридической помощи (далее - БЮП), имеющиеся проблемы в указанной сфере можно условно разделить на две группы99:
–проблемы несовершенства нормативно-правового регулирования;
–проблемы организационного характера.
Итак, среди проблем несовершенства нормативно-правового регулирования можно выделить следующие:
– в соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона № 324-ФЗ федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им учреждения и органы управления государственными внебюджетными фондами (далее – государственные органы и подведомственные учреждения) оказывают БЮП в форме правового консультирования по вопросам, относящимся к их
265
компетенции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан.
Таким образом, фактически законодатель отсылает правоприменителя к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
№59-ФЗ), который обязывает государственные органы рассматривать
обращение абсолютно любого гражданина вне зависимости от его социального статуса и прочих обстоятельств. При этом данный закон устанавливает единый порядок для рассмотрения всех поступивших обращений.
Всвязи с этим, как пояснили органы исполнительной власти, при осуществлении правового консультирования невозможно однозначно определить, каково соотношение двух законодательных актов федерального уровня, а именно Федерального закона № 324-ФЗ и Федерального закона
№59-ФЗ.
Таким образом, учитывая особый социально-значимый характер
Федерального закона № 324-ФЗ и его ориентированность в первую очередь
на социально незащищенные категории граждан, было бы целесообразнее
установить специальный порядок правового консультирования в рамках оказания БЮП (в частности, сократить сроки рассмотрения поступивших
обращений, определить четкий механизм действий указанных органов).
266
Заключение
Вопросы, рассмотренные в настоящей лекции разумеется, не исчерпывают всей проблематики реализации правовых принципов административно-юрисдикционного процесса. Решение такой задачи невозможно в рамках одного обсуждения. Вместе с тем, представляется, что ряд нижеперечисленных выводов, и положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения «функциональной эффективности правового регулирования административно-процессуальных отношений».
Одной из важнейших задач проводимой в Российской Федерации судебной реформы является повышение качества правосудия, полноценное обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов юридических лиц, организаций.
В российской юридической науке сложилась в известной степени противоречивая теория административного процесса; коллизионным является и административно-процессуальное законодательство. Административно-
процессуальное право, несмотря на значительный уровень научного исследования соответствующих процессуальных институтов и норм, все еще требует пристального внимания не только ученых-административистов, но и представителей иных отраслевых правовых наук.
В настоящее время административно-юстиционные отношения регулируются как административно-процессуальными нормами, так и правовыми установлениями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. Поэтому совершенствование правового регулирования административно-
процессуальных отношений и развитие административного процесса находится в неразрывной связи с институтами административной юстиции и административного судопроизводства. В течение многих лет в стране
267
обсуждается идея формирования новой модели административной юстиции,
в соответствии с которой административно-процессуальную деятельность
(или административное судопроизводство) осуществляли бы специальные суды - административные суды.
Полностью признавая данную идею как приоритетную, можно констатировать, что уже сегодня в России сформировались политические,
организационно-экономические, теоретические и правовые основания для практической реализации данной идеи, т.е. для учреждения административных судов, осуществляющих административное судопроизводство. На этой основе в будущем возможно и формирование в правовой системе страны по-новому понимаемого и структурированного административного процессуального права.
Втечение многих десятилетий, как в советские годы, так и в постсоветское время, ученые уделяли весьма значительное внимание проблемам и развитию административного процесса и административного процессуального права101.
Вроссийской административно-правовой науке сформировалось несколько точек зрения на сущность, систему и структуру административного процесса.
Основными концепциями административного процесса можно считать управленческую, административно-юрисдикционную и судебную.
Очевидно, возможно предположить развитие теории административного процесса в современных условиях, используя при этом основные положения административно-процессуальной теории, созданной известными в стране учеными-административистами. Говоря сегодня о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах, можно утверждать, что формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России. Появление в структуре судебной власти административного правосудия будет способствовать
268
формальному разделению специализации в зависимости от характера рассматриваемых дел и сторон (участников) в процессе.
Именно специализированная судебная юрисдикция, повышая профессионализм судей и качество рассмотрения публично-правовых споров,
способна усовершенствовать организацию ифункционирование судебной власти и повысить ее эффективность. На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о необходимости переосмысления вопроса о сущности административного процесса и административно-процессуального права.
Проблематика административного процесса и в юридической практике,
и в правоведческой науке уже на протяжении столетия занимает одну из самых сложно определяемых позиций. По данной тематике высказываются различные мнения, предлагаются порой принципиально противоречивые концепции. Такое положение обуславливает и медленное развитие административно-процессуального права, и «зависание» регулирующих законопроектов, и многовариантность толкования данного блока административно-правовых вопросов в процессе юридической деятельности,
что приводит к большому числу негативных явлений в сфере реализации множества административно-процессуальных отношений102.
История развития вопросов теории административного процесса в значительной мере предопределена историей развития самой науки административного права, но в еще большей степени - сложным развитием российской государственности.
Можно утверждать, что понимание сущности административного процесса видоизменялось на протяжении предыдущего века с той же периодичностью, что и политико-социальная парадигма развития нашего государства. Этот вывод подтверждается анализом многочисленных работ ученых-административистов и правоприменительной практики. Так,
например, появление в отечественной юриспруденции категории
«административный процесс» было непосредственно связано с необходимостью демократических преобразований в XIX-начале XX в.,
269
основной задачей которых являлось «недопущение идей революционных на российскую почву». То есть демократические преобразования предлагалось ограничить реформированием отдельных сфер и институтов103.
Именно в этих целях, в рамках проводимой П.А. Столыпиным административной реформы, предусматривалось создание административных судов с собственной формой их функционирования – административным судопроизводством (административным процессом), поскольку прогрессивными деятелями того периода в качестве аргументации для введения административных судов указывалось, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов. Таким образом, административный процесс отождествлялся с судопроизводством и не получил в этом качестве соответствующего развития в силу того, что практически административные суды так и не стали функционировать.
Однако, как показывает тщательный анализ эволюции институтов (в том числе и правовых) российской государственности, административный процесс в силу объективных причин и условий с течением времени наполнился иным, отнюдь не только (и не столько) судебным содержанием.
Решающим моментом в этом отношении можно считать восстановление с
1938 г. в университетах СССР учебного курса административного права, но развитие социалистического строя, не предполагавшего конфликтов самих трудящихся с властью этих же трудящихся, предопределило иные подходы к дальнейшему формированию административного процесса. Уже в 40-е гг.
сложилась достаточно разработанная концепция, согласно которой
«исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс» .
Более широкое определение предмета административного процесса было предложено А.Е. Луневым, полагающим, что «административный процесс всегда имеет место там, где применяются нормы материального
270