Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

ним, в частности, относятся Федеральные законы от 26 декабря 1995 г. N 208-

ФЗ "Об акционерных обществах", от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", Закон РФ от 19 июня 1992 г.

N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" и др.

Органы управления юридического лица и их полномочия могут определяться также в учредительных документах (учредительных договорах,

уставах) юридических лиц. При определении круга лиц, являющихся

руководствоваться положениями вышеуказанных правовых актов.99

Привлечение юридических лиц к административной ответственности,

как правило, связано с нарушением порядка предпринимательской деятельности, правил безопасности, с нарушениями налогового, бюджетного,

таможенного, валютного законодательства. Соответствующие правила установлены в ряде федеральных законов.

Согласно Федеральному закону "Об акционерных обществах" текущая деятельность общества осуществляется исполнительным органом в лице директора или генерального директора, которые действуют от имени юридического лица без доверенности. Акционерное общество может иметь дочерние и зависимые общества с правами юридического лица. По смыслу Закона руководители исполнительных органов этих обществ также действуют без доверенности.

Таким образом, директора или генеральные директора акционерных обществ, а равно дочерних и зависимых обществ являются законными

представителями этих обществ.

Филиалы и представительства акционерных обществ не являются юридическими лицами. Следовательно, их руководители не могут выступать в качестве законных представителей юридического лица и могут представлять их интересы только по доверенности.

151

По Федеральному закону "Об обществах с ограниченной ответственностью" интересы таких обществ представляют единоличные исполнительные органы (генеральные директора, президенты и др.), которые выступают от имени общества без доверенности.

Согласно Закону РФ "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" действовать от имени потребительского общества без доверенности вправе только председатель правления потребительского общества.

Согласно ст. 113 ГК РФ и ст. 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г.

N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"

единоличным исполнительным органом унитарного предприятия является его руководитель (директор, генеральный директор), который назначается собственником либо органом, уполномоченным собственником. Руководитель действует от имени унитарного предприятия без доверенности.

Таков примерный круг руководителей, являющихся законными представителями юридических лиц. Представляется, что произвольное расширение этого круга может повлечь нежелательные последствия.

Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (служебным удостоверением, соответствующей выпиской из учредительного документа, протоколом общего собрания членов общества,

заседания совета директоров, выпиской из приказа о назначении данного лица руководителем юридического лица).

Статья 48 Конституции РФ закрепляет право каждого на получение

квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, в

случаях, предусмотренных законом.

КоАП РФ конкретизирует и развивает эти конституционные положения применительно к урегулированию проблем участия защитника в процессе производства по делам об административных правонарушениях. На указанные отношения распространяются также нормы Федерального закона

152

от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в

Российской Федерации".

КоАП РФ вводит такие процессуальные фигуры, как защитник и

представитель. Лицу, в отношении которого ведется производство по делу,

юридическая помощь оказывается защитником, а потерпевшему –

представителем.

К участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника и представителя не допускаются

лица, если они являются сотрудниками государственных органов,

осуществляющих надзор и контроль за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела, или если они ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу.

Адвокат, выполняющий функции защитника или представителя в

производстве по делу об административном правонарушении, действует в соответствии с нормами КоАП РФ, АПК РФ и Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (п. 5 ч. 2,

ч. 4 ст. 2). Его полномочия должны быть удостоверены ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием (ч. 2 ст. 6). Форма удостоверения адвоката и форма ордера утверждены Министерством юстиции РФ.

Полномочия иного лица, допущенного к участию в производстве по делу в качестве защитника или представителя, удостоверяются доверенностью, оформленной в установленном порядке как письменный документ, с определением срока действия и с указанием лица, которое ее

составило, и лица, на чье имя она выдана. Доверенность может

удостоверяться в нотариальном порядке либо иным законным способом (ст. 185, 186 ГК РФ). Реквизиты доверенности должны отражаться в протоколах, составляемых в связи с производством по делам об административных правонарушениях.

153

Анализ положений Кодекса, направленных на реализацию конституционного права гражданина на получение квалифицированной юридической помощи и самостоятельный выбор защитника, показывает, что эти права обеспечиваются на всех стадиях административного производства

ине подлежат никакому ограничению (ч. 1 ст. 25.1, ч. 2 ст. 25.2, ч. 3 ст. 27.3

идр.).

Помимо прав, предоставляемых защитнику в соответствии с Кодексом,

он обладает всей полнотой прав, закрепленных законодательством РФ.

Юридическая помощь оказывается гражданам за плату. Вместе с тем

Федеральный закон об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ предусматривает случаи оказания юридической помощи гражданам бесплатно, в том числе устанавливает, что во всех случаях бесплатная

содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних (ч. 3 ст. 26). Органы государственной власти осуществляют финансирование деятельности адвокатов,

оказывающих бесплатную юридическую помощь в случаях,

предусмотренных законодательством РФ (ч. 3 ст. 3).

Верховный Суд РФ отметил, что в тех случаях, когда лицо понесло

затраты на оплату труда адвоката или иного лица в качестве защитника в связи с тем, что в привлечении этого лица к административной ответственности было отказано или его жалоба на постановление была удовлетворена, оно вправе возбудить вопрос в судебном порядке о возмещении вреда на основании ст. 15, 1069 и 1070

ГК РФ о взыскании понесенных расходов за счет средств соответствующей казны п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

154

4.2. Судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях

Задача построения в Российской Федерации правового государства

обусловила необходимость осуществления системных преобразований во

всех сферах общественных отношений.

Проводимая в России судебно-правовая реформа предусматривает построение судебной власти, обеспечивающей защиту конституционного строя, прав и свобод граждан, соответствие актов законодательной и исполнительной власти Конституции Российской Федерации, соблюдение

законности и справедливости при исполнении и применении законов, а

также иных нормативных правовых актов.

В то же время в условиях динамично развивающихся общественных

отношений законодательство неизбежно «отстает», основной источник

права - закон не способен детально регламентировать действие судей во

всех без исключения случаях. В этой связи в российском законодательстве и судебной практике в качестве исходной правовой основы для разрешения конкретных дел активно используется усмотрение.100

Судейское усмотрение может объективно выступать как один из способов преодоления существующих проблем при проведении судебной реформы. При этом фактическое содержание судебной практики принятия судьями решений по усмотрению может привести как к усилению, так и

снижению авторитета судебной власти в целом.101

В части 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного,

гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вместе с тем судебная реформа практически не коснулась административного судопроизводства. До настоящего времени не реализована идея создания в России административных судов.

Однако в качестве позитивного шага следует расценивать закрепление в КоАП РФ доминирующей роли судей в системе субъектов, уполномоченных

155

рассматривать дела об административных правонарушениях. С учетом

особой динамичности законодательства об административных правонарушениях, того, что к подведомственности судей отнесено

большинство составов административных правонарушений и именно судьи

наделены самыми широкими полномочиями по назначению административных наказаний, судейское усмотрение непосредственным образом влияет на результаты правоприменительной административно-

деликтной практики и качество принимаемых в этой области решений. Проблемы усмотрения далеко не новы, они пристально изучались в

теоретическом и прикладном ракурсе отечественными и зарубежными специалистами в области теории права и государства, отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, гражданского права, уголовного права, общей и судебной психологии, философии,

политологии, социологии, истории и других отраслей научных знаний.

Исследуя вопросы судейского усмотрения в производстве по делам об административных правонарушения следует опираться на широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с судейским усмотрением в производстве по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о несомненной актуальности избранной

темы обсуждения.

Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что до настоящего времени вопросы судейского усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях не получили должного освещения в отечественной литературе и не становились предметом самостоятельного монографического исследования.

Объектом обсуждения является правоприменительное судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях.

156

Предметом выступают вопросы теории и практики судейского усмотрения и пределов его осуществления в производстве по делам об административных правонарушениях.

Цель и задачи обсуждения вопросов в лекции – комплексный анализ и обобщение общетеоретических вопросов, связанных с выявлением правовой

природы, сущностных проявлений и пределов судейского усмотрения в

производстве по делам об административных правонарушениях, выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства,

направленного на повышение эффективности применения судейского

усмотрения.

В соответствии с этим ставятся и конкретные задачи обсуждения очерченные рамками предложенного плана лекции. Они сводятся к тому,

чтобы102:

–раскрыть понятие и содержание судейского усмотрения как правовой категории;

–установить структуру правовой основы судейского усмотрения;

–охарактеризовать стадии административно-деликтного процесса;

–раскрыть содержание судейского усмотрения в стадиях рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решения по таким делам;

–охарактеризовать пределы и границы судейского усмотрения;

–установить виды и формы судейского усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях.

Методология и методы исследования базируются на современных методах познания, включая как общенаучные, так и специальные: диалекти-

ко-материалистический, системного анализа, историко-юридический,

сравнительного правоведения, технико-юридический и другие. Применение различных методов и научных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих

157

закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете,

решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.

Научная новизна материалов состоит в том, что оно представляет одну из первых самостоятельных работ, посвященных комплексному анализу судейского усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях.

Новизна лекции находит свое непосредственное выражение в

следующих положениях103:

– в процессе эволюции судейское усмотрение к началу XX столетия приобрело современные очертания: усмотрение, не опиравшееся на закон,

осуществлявшееся за его рамками и даже противопоставлявшееся ему,

уступило место усмотрению, при осуществлении которого резюмируется верховенство закона, а само усмотрение рассматривается как его

продолжение и вытекает из него;

– природа судейского усмотрения основана на том, что оно: является результатом мыслительной деятельности судьи и в этом плане оно свободно от каких-либо условий, то есть оно не возникает, а формируется в процессе правоприменения; проявляется как мнение судьи по конкретному делу, с

учетом всех его обстоятельств, ставшее убеждением в результате соотнесения профессиональных интересов судьи с целями законодательства;

осуществляется с разрешения государства и по воле судьи;

– применительно к производству по делам об административных правонарушениях, судейское усмотрение – это предоставленные судье российским законодательством право и обязанность свободы выбора

одного из нескольких закрепленных в нормах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях решений по конкретному делу,

основанное на его мировоззрении, профессиональном опыте и убеждении,

158

осуществляемое в процессуальной форме в интересах личности, общества и государства;

– судейское усмотрение возникает как необходимость синхронизации функционирования ситуационной нормы с общей нормой. В производстве по делам об административных правонарушениях полномочие судьи на усмотрение:

●осуществляется на основе материальных ситуационных норм, которые выступают средством: формирования юридической основы фактического возникновения судейского усмотрения; закрепления судейского усмотрения в нормативных актах; непосредственной реализации судейского усмотрения;

●реализуется через процессуальные ситуационные нормы и направлены на выявление отношения, охраняемого административно-правовыми нормами; обеспечение непосредственной реализации судейского усмотрения;

– с точки зрения судейского усмотрения целесообразно выделение в качестве двух самостоятельных стадий производства по делам об административных правонарушениях: стадии рассмотрения дела и стадии принятия решения. Поскольку далеко не всегда рассмотрение дела об административном правонарушении заканчивается разрешением юридической проблемы (например, рассмотрение дела откладывается;

материалы дела передаются на рассмотрение по подведомственности), то окончанием стадии принятия решения следует считать момент вынесения судьей постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

– на основании анализа действующего законодательства об административных правонарушениях и практики его применения вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства,

направленные на повышение эффективности применения судейского усмотрения;

– наличие альтернативной подведомственности, с одной стороны способствует формированию двойных стандартов при рассмотрении дел об

159

административных правонарушениях в судебном либо внесудебном порядке,

с другой – создает почву для практики немотивированной передачи органами

(должностными лицами), к которым поступило дело об административном правонарушении, дел судьям.

В этой связи предлагается соединить части 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ в одну, отнеся к исключительной подведомственности судей рассмотрение

дел об административных правонарушениях по всем статьям, санкции которых содержат административные наказания, назначение которых является прерогативой судей;

–для устранения фактов неявки лиц, указанных в ст.ст. 25.1 – 25.4,

вслучае если признано обязательным их присутствие при рассмотрении дела,

а также лиц обязанных явиться по вызову судьи, органа, должностного лица,

в производстве которых находится дело об административном правонарушении, под предлогом не получения этими лицами уведомления по месту жительства, представляется необходимым дополнить ст. 29.4 КоАП РФ примечанием следующего содержания:

●определение о назначении времени и места рассмотрения дела направляется: для физических лиц, указанных в ст. 25.1–25.3 по месту жительства, для должностных лиц, указанных в ст. 25.1 и лиц, указанных в ст. 25.8–25.10 – по месту работы, для законных представителей юридического лица – по месту, указанному в регистрации в налоговом

органе».

●в целях оптимизации судейского усмотрения и обеспечения защиты законных прав и интересов участников производства по делу об административном правонарушении, исключить из части 1 ст. 29.4 КоАП РФ слова «в случае необходимости», определив обязательность вынесения определения по вопросам, которые разрешаются при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении, поскольку

действующая редакция позволяет трактовать положения статьи как не

160