Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

огромную роль участников в административном процессе, окончательное

юридическое решение по делу принимается все же по одностороннему волеизъявлению лидирующего субъекта, который в известном смысле несет ответственность не только за свои правовые операции, но и за то, что делают участники процесса.

В иных производствах, входящих в структуру административного процесса, такая детальная регламентация их участников отсутствует. В

них основным участником следует признать гражданина (заявителя, лицо,

подавшее жалобу, частного предпринимателя, обратившегося в соответствующий государственный орган, и др.), имеющего определенный интерес в деле.

Наряду с ним, в административных производствах могут выступать и участники, содействующие их осуществлению. Так, в любом из производств может возникнуть необходимость в установлении определенных фактов,

имеющих значение для правильного разрешения дела, для чего к участию в деле может привлекаться лицо, обладающее специальными знаниями.

Иллюстрацией данного положения может служить производство по

государственной регистрации субъектов предпринимательской

деятельности, где учредительные документы предварительно изучаются специалистом-юристом, дающим заключение о соответствии их требованиям закона.102

Следует отметить и то важное обстоятельство, что участниками

административного процесса могут выступать не только граждане, но и

иные лица (иностранцы и лица без гражданства), коллективы граждан или организации, которые в силу ряда обстоятельств и причин так или иначе содействуют лидирующим субъектам в выполнении соответствующих юридических действий. К числу участников административного процесса следует отнести коллективы или организации, которые отстаивают свои интересы в деле. При этом коллектив либо организацию, как правило,

141

персонифицированно выступающее от их имени.

Характеризуя индивидуальных и коллективных субъектов административно-процессуальных правоотношений, необходимо уточнить ряд важных моментов.

Во-первых, можно ли отнести лидирующих субъектов административно-

процессуальных правоотношений, осуществляющих свои функции в процессе единолично, к числу индивидуальных субъектов? Уполномоченные лица действуют от имени и по поручению государственных органов обезличенно, их действия непосредственно для них личных прав и обязанностей не порождают, а их акты - это акты органа, полномочными представителями которого они являются. В связи с этим обстоятельством лидирующих субъектов административного процесса, действующих таким образом, отнести к числу индивидуальных субъектов нельзя. Сказанное в полной мере относится и к действиям судьи, единолично рассматривающего административное дело.

Во-вторых, к какой группе субъектов следует отнести собственника,

выступающего субъектом предпринимательской деятельности, в его взаимоотношениях в рамках административного процесса? Каково положение служащего как субъекта стабильных организационных отношений? Собственник в этом случае будет индивидуальным субъектом -

участником административно-процессуальных правоотношений. Таким же индивидуальным субъектом - участником административно-процессуальных правоотношений выступает и служащий, не являющийся в данных правоотношениях представителем государственного органа и участвующий в процессе с целью реализации принадлежащих ему прав и законных интересов, а также исполнения обязанностей.

Касаясь вопроса о роли должностного лица в административно-

процессуальных правоотношениях, следует отметить, что его процессуальное положение неоднозначно. Должностное лицо нужно признать в качестве

142

субъекта административного процесса при выполнении им функций по ведению процесса. Когда же должностное лицо в силу служебных обязанностей содействует осуществлению процесса и тем более когда оно выступает субъектом ответственности, его следует признать участником административного процесса.

Однако в современной России все еще имеют место случаи незаконного ограничения прав, свобод и законных интересов человека и

гражданина.

Потребуется длительное время для того, чтобы не на словах, а на деле руководствоваться правами человека и гражданина как высшей ценностью,

чтобы эти права и свободы действительно определяли смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной

власти, местного самоуправления и обеспечивались правосудием.

Кроме того, лишена целостности законодательная база,

предусматривающая механизмы защиты конкретных конституционных прав и обеспечивающая их соблюдение на уровне общепризнанных международных стандартов. Анализ российского законодательства свидетельствует также о наличии ряда проблем в деятельности судей,

должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях,

обусловленных несовершенством процессуальной формы

административной юрисдикции.

Неотъемлемым элементом любой процессуальной формы является

институт участников производства. Приходится констатировать, что степень разработанности учения о лицах в административном процессуальном праве совершенно не отвечает современным реалиям;

дефекты процессуальных статусов субъектов административно-

процессуальных правоотношений приводят к нарушениям прав и законных интересов граждан и организаций при производстве по делам об административных правонарушениях, административному произволу и

143

коррупции. Это в полной мере относится к такому участнику производства по

делам об административных правонарушениях как потерпевший.

Юридические интересы этой категории участников производства по делам об административных правонарушениях на протяжении многих лет не являлись предметом особой заботы и правовой защиты.

Справедливо отмечено, что «закрепленные в КоАП РФ правовые нормы,

определяющие процессуальный статус участников производства, носят порой расплывчатый, бессистемный и коллизионный характер, что создает реальные возможности для административного произвола и делает затруднительным, а иногда и невозможным процесс восстановления и защиты нарушенных прав»91.

Подобное отношение к потерпевшему сохраняется и сейчас.

В то же время должностные лица, уполномоченные рассматривать дела

об административных правонарушениях, сталкиваются с серьезными трудностями, связанными с обеспечением личных, имущественных и других интересов потерпевших от административных правонарушений. Это приводит к тому, что последние проявляют равнодушие к результатам рассмотрения дела, занимают пассивную позицию, что способствует совершению не только новых административных правонарушений, но и преступлений. Вот почему весьма актуальными в настоящее время представляются исследования в области защиты прав и законных интересов потерпевшего как участника92.

Исходя из принципиальных положений Конституции РФ, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и других международно-правовых документов, Кодекс устанавливает статус

участников производства по делам об административных

правонарушениях.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об

административном правонарушении наделяется определенными

144

гарантиями. Одна из таких гарантий – возможность ознакомления со

всеми материалами дела на всех стадиях производства по делу.93

Поэтому соответствующие должностные лица обязаны предоставлять эту возможность каждому привлекаемому к ответственности, начиная с момента составления протокола и заканчивая материалами по пересмотру дела по жалобе на принятое постановление.

Статья 28.2 Кодекса устанавливает обязательные для должностных лиц правила составления протокола об административном правонарушении, в том числе обязанность разъяснить права и обязанности привлекаемому к ответственности лицу, обеспечить ему возможность ознакомиться с содержанием протокола, представить свои замечания и объяснения. На этой стадии производства по делу, как и на всех других, имеется возможность заявлять ходатайства, в частности о проведении экспертизы, об истребовании документальных доказательств. Копия протокола должна вручаться физическому лицу или законному представителю юридического лица, а также потерпевшему под расписку.

Закон допускает составление протокола об административном правонарушении в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, но при условии, что такое лицо извещено об этом в установленном порядке (ч. 4.1

ст. 28.2).

Статья 24.4 Кодекса предусматривает право лиц, участвующих в

производстве по делу, заявлять ходатайства, которые подлежат обязательному и немедленному рассмотрению судьей, органом,

должностным лицом, в производстве которых находится дело.93

Впервые в законодательстве об административной ответственности

введен институт отводов судей, должностных лиц, членов коллегиальных органов, уполномоченных рассматривать дела (ст. 29.2,

29.3), а также отводов защитника, представителя и других участников дела по основаниям, предусмотренным КоАП РФ (ст. 25.12, 25.13).

145

Одной из важных гарантий прав лица, привлекаемого к административной ответственности, является право пользоваться юридической помощью защитника, статус которого определен ст. 25.5

Кодекса. В качестве защитника может выступать адвокат или иное совершеннолетнее лицо по усмотрению лица, привлекаемого к ответственности. Защитник допускается к участию в производстве по делу с момента возбуждения дела об административном правонарушении94.

В целях обеспечения гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности, установлено, что дело рассматривается с участием лица, в

отношении которого ведется производство по делу.

Допускается возможность рассмотрения дела в отсутствие такого лица, но при условии, что оно было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела и что от него не поступило ходатайство об отложении дела либо в удовлетворении такого ходатайства отказано.

В этой связи важное значение имело бы включение в Кодекс:

–правил о порядке извещения заинтересованных лиц о месте и времени рассмотрения дела;

–вручения повесток;

–административного правонарушения;

–потерпевшего свидетеля

Верховный Суд РФ неоднократно отмечал необходимость выполнения требований закона о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела. В

Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2010 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (РГ. 2010. 19 апр.) подчеркнута необходимость принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте рассмотрения дела и указано следующее: "Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо

146

ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой,

телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.)" (п. 6).

Предусмотрена возможность заочного рассмотрения дела об административном правонарушении по гл. 12 КоАП без составления протокола и без участия лица, в отношении которого возбуждено дело, в

случае выявления правонарушения и его фиксации работающим в автоматическом режиме специальным техническим средством. Но при этом копия постановления по делу направляется лицу в течение 3 дней со дня его вынесения и не исключена возможность обжалования такого постановления

(ч. 3 ст. 28.6 и ст. 30.1 КоАП РФ).

Допуская возможность рассмотрения дела об административном правонарушении в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, законодатель в то же время установил право субъекта

административной юрисдикции признать обязательным присутствие такого лица при рассмотрении его дела. В связи с этим возникает возможность привода указанного лица путем вынесения определения,

которое приводится в исполнение уполномоченным должностным лицом органа внутренних дел (милиции) согласно ст. 27.15 Кодекса.

Статья 52 Конституции РФ в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и другими международно-

правовыми документами устанавливает, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений власти охраняются законом. Нормы Кодекса направлены на обеспечение прав граждан и юридических лиц,

которым причинен ущерб в результате административных правонарушений, и

тем самым на реализацию конституционного принципа охраны прав и законных интересов граждан и их организаций от любых неправомерных

действий95.

147

Потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо,

которым административным правонарушением причинен физический,

имущественный или моральный вред.

Все три вида вреда могут быть причинены физическому лицу. Как правило, юридическому лицу может быть причинен имущественный ущерб,

но вместе с тем в результате административного правонарушения может

пострадать деловая репутация организации.

При рассмотрении дела об административном правонарушении судья,

орган, должностное лицо должны оценивать последствия неправомерных действий и разъяснять потерпевшему его право обратиться с гражданским иском о возмещении ущерба в соответствующий суд. Необходимо также учитывать нормы ст. 4.7 Кодекса, согласно которой судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Если дело рассматривается иным органом или должностным лицом,

вопросы возмещения имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.96

Статья 25.2 ч. 2 определяет права потерпевшего в производстве по делу об административном правонарушении (по сути, аналогичные правам лица,

привлекаемого к административной ответственности): знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью представителя,

обжаловать постановление по делу. Потерпевший вправе знакомиться с содержанием протокола об административном правонарушении,

представлять свои замечания и объяснения, требовать предоставления ему копии протокола. Потерпевшему вручаются копия постановления по делу и по его требованию иные процессуальные документы, принятые в ходе рассмотрения дела. Его ходатайства об отводе лица, участвующего в деле,

148

или об отводе лица, рассматривающего дело, подлежат обязательному и

немедленному рассмотрению.

Потерпевший обязан явиться по извещению субъекта административной юрисдикции, дать правдивые объяснения, сообщить все известное ему по делу и ответить на поставленные вопросы, хотя перечисленные обязанности непосредственно не упомянуты в данной статье.

В соответствии с действующим гражданским и семейным законодательством законным представителем физического лица является лицо, правомочное выступать в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, а также других граждан, которые в силу своего физического или психического состояния не могут лично осуществлять свои права и обязанности. Законные представители защищают также права и законные интересы недееспособных и ограниченно дееспособных.97

Законные представители физических лиц, исходя из содержания комментируемой статьи, могут выступать в интересах лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, а также потерпевшего.

Законными представителями несовершеннолетних являются прежде всего родители, усыновители, а в определенных случаях – опекуны и попечители. Отметим, что несовершеннолетние, начиная с 16-летнего возраста, сами являются субъектами административной ответственности и рассматриваются как лица, обладающие в определенной степени административной дееспособностью.

Законными представителями лица, которое по своему физическому или психическому состоянию лишено возможности самостоятельно реализовать свои права, могут выступать также его родители, усыновители,

опекуны и попечители.

Представляя интересы указанных выше физических лиц, законные

представители обязаны предъявить документы, удостоверяющие их

149

полномочия, т.е. подтверждающие их статус в качестве законных представителей (паспорт, свидетельство о рождении, решение суда об установлении усыновления, об установлении опеки или попечительства).

Законные представители в отношении представляемых ими лиц имеют права и несут обязанности, предусмотренные Кодексом (ст. 25.1, 25.2), и

совершают от имени представляемых все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым.

При рассмотрении дела об административном правонарушении,

совершенном лицом, не достигшим 18-летнего возраста, судья, орган,

должностное лицо, рассматривающие дело, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица.

В необходимых случаях законный представитель может выступить в процессе одновременно и в качестве свидетеля по делу об административном правонарушении, если ему известны какие-либо обстоятельства, подлежащие установлению по данному делу.98

Основным правовым актом, определяющим правовое положение юридических лиц и порядок управления ими, является Гражданский кодекс РФ. Согласно ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы,

действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.

Лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу.

В развитие положений ГК РФ принят ряд законов, в которых

детализируются полномочия органов управления юридических лиц. К

150