Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

осуществляться этим лицом либо судьей. Пленум Верховного Суда РФ по этому поводу дает судам следующее разъяснение: «Поскольку статьей 25.9

КоАП РФ эксперту не предоставлено право истребовать доказательства для производства экспертизы и выяснять у участников производства какие-

либо обстоятельства, все необходимые для производства экспертизы данные должны быть установлены и собраны судьей, назначившим экспертизу, и предоставлены эксперту». Такие данные могут быть получены судьей путем опроса свидетелей, потерпевших, а также лиц,

осуществлявших производство по делу до его передачи в суд.

3.4.Понятие доказывания, виды доказательств

вадминистративном процессе

Доказывание и доказательства – один из центральных вопросов

административно-юрисдикционного процесса71.

Характеризуя доказывание в администртивном процессе, Е.В. Додин

указывает на то, что доказывание для органов управления является также

необходимым условием в деле установления истины, как и для судебно-

следственных органов. "Доказывание есть единство собирания, исследования и оценки доказательств, единство практической и мыслительной деятельности, направляемой и регулируемой в определённых пределах законом", – пишет Е.В. Додин72.

В свою очередь, анализируя доказывание по делам об административных правонарушениях, А.А. Пеков определяет доказывание как "вид процессуальной деятельности лиц (органов), правомочных принимать решение по делу об административном правонарушении, и других участников производства по собиранию, проверке и оценке доказательств в целях установления истины и решения иных задач производства по делу об административном правонарушении"73.

121

Заметим, что истребование и представление доказательств входит в

более общее понятие – собирание.

То есть, можно сказать, что доказывание в административно-

уполномоченных административно-юрисдикционных органов и судов

(судей) по разрешению административно-правовых споров и по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также сторон спора или участников производства по делу об административном правонарушении и иных заинтересованных в результатах дела лиц по сбору,

исследованию и оценке фактических данных (сведений о фактах), имеющих значение для разрешения административного дела.

В силу того, что значительная часть административно-правовых споров рассматривается в гражданско-процессуальной или арбитражно-

процессуальной формах, имеет значение понятие доказательств,

закреплённое в соответствующих процессуальных кодексах.

Так, ст. 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) гласит, что доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном АПК РФ и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

Статья 55 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

(далее – ГПК РФ) даёт в целом аналогичное определение доказательств,

под которыми понимаются полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела.

122

Легальное определение доказательств применительно к производству по делам об административных правонарушениях дано в ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), где говорится, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные,

на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Все доказательства имеют

абсолютно одинаковое значение для доказывания. Процесс доказывания по

степени своей процессуальной урегулированности различается при разрешении административно-правовых споров во внесудебном и в судебном порядках. Административный порядок уступает в этом смысле

судебному. Причин этому несколько.

Прежде всего, система органов государственной власти, местного самоуправления, государственных органов имеет такое неотъемлемое

бюрократическое свойство, как корпоративность, которая в определённых управленческих ситуациях играет положительную роль (например, при организации эффективного исполнения законов и иных нормативно-правовых актов), но в случае с административно-правовыми спорами, чаще выступает как фактор, оказывающий отрицательное влияние на выработку чёткой

нормативной урегулированности процесса доказывания.

Тенденция, связанная с максимальным расширением прав на судебное разрешение административно-правовых споров, несколько отодвинула на второй план вопросы совершенствования административного порядка рассмотрения споров, в котором, помимо прочих проблем, проблема доказывания является едва ли не основной.

Вышестоящий орган или должностное лицо рассматривает жалобу в

основном по поступившим к ним материалам в виде документов. В

123

некоторых случаях может быть проведена служебная проверка, результаты

которой также документально фиксируются.

При рассмотрении жалоб на постановления по делу об

административном правонарушении вышестоящим органом, как и судом,

могут допрашиваться свидетели, могут быть назначены экспертизы. Но по другим категориям административно-правовых споров административный порядок их рассмотрения предполагает лишь исследование документов,

содержащих сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела.

Например, письмом Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. (в ред. от 20 декабря 2002 г.) "О

применении части 2 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" установлен примерный перечень

документов, которыми могут быть подтверждены фактические данные,

имеющие доказательственное значение по делу, в том числе и при рассмотрении жалобы: копии контракта и переписки по нему, паспорт импортной сделки, поручения (заявления) импортера на оплату обязательств по контракту, межбанковские сообщения о переводе нерезиденту денежных средств по контракту, уведомления о пересечении товарами таможенной границы Российской Федерации, грузовые таможенные декларации,

ведомость банковского контроля, объяснения и протоколы опроса лица, в

отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, его законных представителей, показания и протоколы опроса работников организации, справки о курсе иностранной валюты,

письменное заключение, выданное уполномоченными Минэкономразвития России по итогам рассмотрения представленных импортерами-резидентами документов, подтверждающих невозможность ввоза товаров либо возврата денежных средств в иностранной валюте, переведенных из Российской Федерации за границу в целях приобретения товаров.

Между тем, некоторые доказательства, положенные юрисдикционным органом в основу обжалуемого решения, фактически не

124

могут быть проверены вышестоящим органом или судом. В этой связи,

обращает на себя внимание проблема отсутствия протокола рассмотрения судьёй дела об административном правонарушении, на что обратил внимание Е.В. Ламонов, справедливо считающий, что это имеет значение при проверке вышестоящим судом законности и обоснованности вынесенного постановления74. Однако, как отмечает В.В. Игнатенко применительно к анализу административной ответственности в избирательном процессе,

юридическое значение протокола по делу об административном правонарушении состоит в том, что в данном процессуальном документе содержатся доказательства совершения правонарушения конкретным физическим или юридическим лицом и даётся юридическая квалификация совершённому правонарушению.

Действительно, при проверке вышестоящим судом постановления суда по делу об административном правонарушении, отсутствие протокола не

даёт возможности проверить, все ли факты, имеющие доказательственное значение, положены в основу постановления

Одной из проблем доказательств и доказывания при разрешении административно-правовых споров является проблема электронных

документов, что особенно важно на фоне бурно развивающихся электронных информационных технологий75.

Следует отделять электронные документы от иной информации,

содержащейся на электронных носителях: баз данных, компьютерных

программ.

Здесь встаёт вопрос о том, вся ли указанная информация может быть использована в качестве доказательственной по всем категориям административно-правовых споров? Возможность легального

использования электронных документов предусматривает, в частности,

ч. 2 ст. 26.7 КоАП РФ.

Но, в анализируемой статье говорится, что указанные материалы могут

быть отнесены к документам. С.И. Семилетов считает, что файл, как

125

организационно-структурированная форма организации электронного

документа фактически является аналогом материального носителя

традиционного документа в новейших информационных технологиях76.

Расценивать электронный документ как аналог традиционного (читай – бумажного) возможно лишь в случае закреплённой законом возможности его

идентификации, в том числе и путём электронной цифровой подписи в

соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об электронной цифровой подписи".

В случае с электронным удостоверением подписи на электронных

документах следует иметь ввиду, что удостоверяется не только подпись владельца сертификата ключа подписи, но и отсутствие искажений в электронных документах.

Подтверждение подлинности электронной цифровой подписи в

электронном документе является условием использования данного документа в качестве доказательства.

До принятия вышеуказанного Федерального закона в юридической литературе не было единства взглядов не только на то, к каким видам доказательств77 (письменным или вещественным) могут относиться электронные документы, но и на их использование как доказательств.

Действующее законодательство решает данный вопрос весьма противоречиво.

Статья 26.7 КоАП РФ говоря о документах, указывает, что они могут быть в письменной и иной формах, в том числе и электронной,

следовательно, говорить применительно к электронным документам об их письменной форме некорректно. В то же время, ст. 75 АПК РФ (пп. 1 и 3) и

ст. 71 ГПК РФ говорят об электронных документах как о письменных доказательствах.

В этой связи представляется обоснованной точка зрения А.П. Вершинина, который обосновывая позицию о том, что "электронные

доказательства не имеют одного из двух основных признаков письменных

126

доказательств", говорит, что "в отличие от письменных документов

электронные документы сами по себе не доступны человеческому восприятию"78. Действительно, письменность предполагает систему графических знаков, а электронные документы используют цифровую систему, декодируемую в графическую лишь при помощи специальных технических средств. Статьи 75 АПК РФ и 71 ГПК РФ говорят о письменных доказательствах, выполненных в формах цифровой и графической записи, но не относит к ним иные формы записи (кино-, фотосъёмки, аудио-, видео-

записи), хотя они тоже могут содержать документарные сведения.

Таким образом, представляется, что настало время говорить не о письменных доказательствах, выраженных в цифровой форме, а об электронной форме

доказательств.

Закреплённые в ст. 26.8 КоАП РФ показания некоторых специальных технических средств, в частности, приборов для измерения скорости транспортных средств, не оборудованных системой видеонаблюдения и

фиксации, как в судебном заседании, так и вышестоящим органом могут быть проверены лишь исходя из данных, отраженных в протоколе об

административном правонарушении.

В плотном потоке транспортных средств должностное лицо органа,

осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения, при пользовании указанным прибором зачастую не может объективно зафиксировать факт нарушения. Следовательно, без дополнительных

доказательств данные показания сами по себе являются лишь косвенным

доказательством.

К тому же по своим техническим характеристикам данные приборы

допускают вариацию точности показаний скорости плюс-минус 5

километров в час. В ситуации, когда, допустим, зафиксировано превышение предельно допустимой скорости на 12 км/ч (при условии, что ответственность наступает за превышение более, чем на 10 км/ч) по техническим условиям показаний прибора все сомнения должны толковаться

127

в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Отражение этих данных в протоколе об административном правонарушении не делает показания технического средства необходимым доказательством и уж никак не может служить поводом для признания презумпции "законности актов, решений,

действий органов власти, управления и их должностных лиц", как это утверждает Ю.А. Попова78.

ВРоссии исторически сложилось так, что до 90-х годов XX века признавалась презумпция правоты действий или бездействия государственных органов, отсутствие процессуального равенства между лицом и органом (должностным лицом), действия которого обжалуются, и

как следствие, отсутствовала подробно урегулированная процедура доказывания (во многом она несовершенна и в настоящее время).

Вэтом смысле показательна позиция А.А. Пекова, который анализируя обжалование действий сотрудников органов, налагающих административное взыскание в ситуации, когда не составляется протокол об административном правонарушении, считает, что "имеет право на существование и запрет обжалования действий, с правомерностью которых правонарушитель согласился или признанных им фактах"79. При таком подходе представитель юрисдикционного органа или соответствующее должностное лицо вообще ничего не доказывает кому-либо, кроме лица, привлекаемого к ответственности, что не так уж и трудно сделать в определённых ситуациях

(дефицит времени у лица, привлекаемого к ответственности, плохое знание им своих процессуальных прав).

В настоящее время в административном праве и смежных с ним отраслях права признана довольно долго дискутировавшаяся 17 презумпция невиновности лица, привлекаемого к административной ответственности.

Так, М.В. Карасёва применительно к исследованию презумпций и фикций в

финансовом праве, указывает на наличие презумпции добросовестности именно налогоплательщика, а не налоговых органов, из чего вытекает презумпция доказывания налогового органа80.

128

Вопрос о перераспределении бремени доказывания по делам,

вытекающим из административно-правовых отношений, предполагает, что лицо, обжалующее действие или бездействие органа или лица, наделённого государственно-властными управленческими полномочиями, обязано доказать факт нарушения его прав и законных интересов.

В судебном порядке законность обжалуемого действия или бездействия обязана доказывать та сторона в административно-правовом споре, действия или бездействие которой обжалуются. Но указанное правило не может быть однозначно применено к доказыванию по всем типам административно-

правовых споров. Об этом говорят ст. 249 ГПК РФ и ст. 65 АПК РФ.

Указанное правило не может быть однозначно применено к показыванию по всем типам административно-правовых споров.

Прежде всего, это правило не применимо к административному

порядку рассмотрения административно-правовых споров, так как действующее законодательство и иные нормативные акты по этому вопросу могут не содержать указаний о перераспределении бремени показывания. В отсутствие кодифицированного акта, которым осуществлялось бы общее регулирование внесудебного порядка разрешения административно-правовых споров, необходимо руководствоваться правилами показывания в каждом конкретном случае закреплёнными соответствующим актом применительно к конкретной категории споров.

Относительно судебного порядка разрешения электоральных споров В.А. Тупиковым высказывается точка зрения о том, что "каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений"81.

Д.И. Щекин, анализируя материально-правовые и процессуальные презумпции в налоговом праве утверждает, что в действительности же существует общее правовое требование о доказанности фактических обстоятельств для применения нормы права и бремя доказывания при этом может быть возложено как на налоговый орган, так и на налогоплательщика.

129

Перераспределение82 бремени доказывания при рассмотрении административно-правовых споров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах имеет своей целью усиление гарантий правовой защиты лиц, стремящихся защитить свои возможно нарушенные права и законные интересы. Это связано с тем, что физическое или юридическое лицо попросту не имеет доступа к доказательствам, которые могут быть положены в обоснование действия или бездействия, которым могли быть нарушены права и законные интересы лица.

Хотелось бы отметить, что аналогичная ситуация возникает и во внутрисистемных административно-правовых спорах о компетенции, а также в спорах, вытекающих из административных договоров.

Как и в случае с физическими лицами, органы, наделённые государственно-властными управленческими полномочиями, в силу ведомственной замкнутости также могут не иметь доступа к сведениям о фактах, послуживших основанием для действий (бездействия) другого органа или должностного лица. При указанных обстоятельствах обоснованным является закрепление инквизиционных элементов административного процесса в части сбора доказательств при разрешении административно-

правовых споров, что закреплено в ч. 2 ст. 249 ГПК РФ: при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Инквизиционные черты процесса разрешения административно-

правовых споров судом, осуществляемые в рамках гражданско-

процессуальной или арбитражно-процессуальной формы не противоречат принципу состязательности процесса. Принцип "личной автономии тяжущихся" ещё в конце XIX-начале ХХ вв. подвергся обоснованной критике в русской процессуальной литературе.

Н.А. Гредескул отмечал, что "господствующая доктрина о состязательном начале путает всю теорию гражданского процесса, извращает

130