Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

числе и той, что предложена И.В. Пановой, но уже в такой интерпретации:

административный процесс складывается из трех видов производств:

–административно-правотворческих;

–административно-правонаделительных;

–административно-юрисдикционных.

2.2. Понятие, сущность и основные признаки административного процесса

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в

определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций составляет процесс управления. Иначе говоря, управленческий процесс-движение, стадии развития действий и отношений, связанных с ним. Порядок совершения управленческих действий

регламентируется нормами права и связи с этим он приобретает

юридический характер.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материально-

правовых норм можно рассматривать в качестве административного

процесса.

В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения39. Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности,

осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти.

Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения

соответствующих правил поведения (диспозиции).

71

В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится

реализация санкций материальных административно-правовых норм.

Следовательно, осуществляя государственно-управленческую деятельность,

соответствующие исполнительные органы (должностные лица)

совершают административно-процессуальные действия

правоприменительного и правоохранительного характера.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям,

его практического воплощения в повседневной государственно-

управленческой деятельности. Эти качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании, а также непосредственно связаны со свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти.

Таким образом, административно-процессуальная деятельность с

учетом данных свойств, фактически проявляется как один из элементов общей характеристики исполнительной власти в ее динамике (наряду с формами и методами ее осуществления).

Есть еще одно важное обстоятельство без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-

процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально

административно-правовые отношения всегда воспринимаются только

как процессуальные.

Следует заметить, что в целом проблема административного процесса до настоящего времени не получила своего решения. Причем отсутствие результатов дискуссий по этому вопросу наблюдается как в теоретическом

(отсутствие конкретных предложений по современному реформированию административно-процессуальной деятельности), так и в юридическом плане

(отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего административно-процессуальную деятельность)40. Для того чтобы было

72

более понятным действительное положение административного процесса в правовой системе государства обратимся к истории его развития.

В первые послереволюционные годы сохраняется интерес к зарубежной административной юстиции. Применительно к нашей стране акцент

делается скорее на жалобы как легальной форме опротестования нарушенных прав и способах их преимущественно «инстанционного» рассмотрения. Позднее вопросы законности в государственном управлении стали преобладать в тематике исследований, отражая ее сугубо

«наказательный» аспект. Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом на демократизацию всех сторон государственной жизни.

Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу

об их слитности с материальными нормами административного права.

Такой широкий подход к пониманию сущности административного процесса был подвергнут критике.

Это была первая крупная работа, в которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании сущности, а также масштабах административного процесса.

Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о различных подходах к определению понятия «административного процесса». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает

весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий), другие же полагают, что

административным процессом является только производство по делам

об административных правонарушениях.

Наибольшее распространение получили два подхода к определению

административного процесса, причем оба они имеют право на

существование.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители

«юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс

73

только как деятельность по применению мер административного

принуждения, то есть урегулированную законом деятельность государственных органов при рассмотрении индивидуальных дел. Основной изъян данной позиции, на наш взгляд, заключается в стремлении построить

административный процесс как копию гражданского и уголовного

процессов.

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме,

повседневно осуществляют исполнительные органы власти, то есть во

внесудебном порядке. Это означает, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным признаком определяющим содержание государственно – управленческой деятельности. В основе юрисдикционной деятельности

лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения

материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц,

инаконец, применение при необходимости мер юридического

(государственного) принуждения.

Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении

правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального

юридического содержания юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в полной мере можно применить и для характеристики

юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей

управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны,

рассматривать и разрешать административно - правовые споры,

применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Совершаемые действия совпадают по своему назначению с теми которые совершаются в рамках судебного процесса. С

таким пониманием административного процесса полностью согласиться нельзя, так как теряется взаимосвязь административного процесса с

государственным управлением, юридическим выражением которого он и

является.

74

Поэтому, понятие административного процесса необходимо выводить

не из уголовного и гражданского процессов, а из особенностей

государственного управления.

Второй подход состоит в том, что административный процесс помимо отношений по осуществлению принуждения включаются отношения так называемого положительного управленческого характера, которые возникают в результате применения регулятивных норм материального права.

То есть, в этом случае, административный процесс не ограничивается

рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий,

включающих в себя всевозможные управленческие действия реализуемые с целью осуществления функций и целей управления и решения его задач.

Особенностью административного процесса – является то, что он

регулирует не только юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и реализацию регулятивных норм.

При характеристике административного процесса необходимо учитывать общие черты свойственные этим двум направлениям.

Широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда принимаются законы и иные нормативные акты, устанавливающие такой порядок осуществления управленческой деятельности в различных областях и сферах управления, который гарантировал бы правовую защиту граждан от

неправомерных действий и административных актов со стороны органов управления и их служащих (должностных лиц).

Сегодня требуются новые и эффективные процедуры управленческой деятельности органов управления, которые отчасти могут быть установлены законодательным путём, а отчасти применяться и без правовых установлений

(так называемые неправовые формы управления).

75

Панова И.В. включает в систему административного процесса три вида государственной деятельности41:

– деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене)

подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти

и Банка России (административно-нормотворческий процесс);

– деятельность указанных органов публичного управления по реализа-

ции прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемая в административной форме (административно-

правоохранительного характера, применение государственного правового принуждения в административно-процессуальной форме (административно-

юрисдикционный процесс).

В систему будущего административно-процессуального кодекса РФ Кононов П.И33. включает Общую и Особенную части. Общая часть

должна, по мнению автора, содержать основные понятия в административном процессе, его принципы и общие правила административного производства (правовой статус участников административного производства и общие правила возбуждения и разрешения дел).

Особенная часть может состоять из трёх разделов42:

– административно-распорядительный процесс (регистрационное производство, лицензионно-разрешительное производство, экзаменационно-

конкурсное производство, правопредставительное производство, экспертно-

удостоверительное производство, государственно поощрительное производство, служебно-призывное производство);

– административно-принудительный процесс (административно-

надзорное производство, административно-следственное производство,

производство по привлечению лица к административной ответственности,

административно-исполнительное производство);

76

– административно-защитный процесс (производство по разрешению административных жалоб, административно-арбитражное производство).

Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет учёных вновь задуматься над термином

«административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118

Конституции РФ. Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ,

принятый Государственной Думой 14 июня 2002 года и вступивший в силу с

1 сентября 2002 года, наиболее юридически грамотно распределил подведомственность дел арбитражному суду (ст. 27-33 АПК РФ). Хотя термины «арбитражное судопроизводство», «правосудие в арбитражных судах» или «судопроизводство в арбитражных судах» не указываются в ч. 2

ст. 118 Конституции РФ, АПК РФ даёт весьма детальное представление о сущности этих категорий. «Правосудие в арбитражных судах» или

«судопроизводство в арбитражных судах»- это базовые понятия,

используемые законодателем в АПК РФ (например, ст. 1-3, 7 АПК РФ).

Кроме этих категорий законодатель применяет также «порядок административного производства» (ч. 1 ст. 29 АПК РФ) и «правила административного судопроизводства» (п. 1 ст. 189 АПК РФ). Развитие института административного судопроизводства находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы.

Однако следует отметить «неопределённость этапов» проведения судебной реформы, которая, как известно, началась в 1991 году и продолжается до настоящего времени. Установлены перспективы проведения этой реформы до 2006 года. Понимая и соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на должном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем нужно отметить и неопределённость конечных целей

реформирования судебной власти.

Вряд ли судебная реформа должна длиться целые десятилетия. Как учёными, так и судьями отмечается, что «осуществляемая сегодня судебная реформа является комплексной. Она охватывает и вопросы судоустройства, и

77

вопросы судопроизводства. Для нас важно, что идёт энергическое обновление процессуального законодательства. Принят новый Уголовно-

процессуальный кодекс. Надо полагать, что недавно были приняты новые Гражданский процессуальный и Административный процессуальный кодексы»41.

Таким образом, речь идёт о принятии Административного процессуального кодекса, хотя ещё не определены его правовое назначение и доктрина. Яковлев В.Ф., обсуждая положения нового Арбитражного процессуального кодекса РФ, утверждает, что «везде, где есть в развитом виде административное судопроизводство, то есть судопроизводство по применению норм публичного права, существуют и особые процессуальные формы разрешения отправления правосудия в этой сфере». Председатель Высшего арбитражного суда РФ, доктор юридических наук, профессор Яковлев В.Ф. отвечая на вопросы журнала «Государство и право» // Гос. и право. 2003. № 6, С. 9, «…рассмотрение споров административно-правового характера по общим правилам гражданского судопроизводства не является

лучшим способом их разрешения.

2.3. Административный процесс как способ осуществления судебной власти

В настоящее время административно-юстиционные отношения

регулируются как административно-процессуальными нормами, так и

правовыми установлениями Гражданского процессуального кодекса РФ и

Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Поэтому совершенствование правового регулирования

административно-процессуальных отношений и развитие административного

процесса находится в неразрывной связи с институтами

административной юстиции и административного судопроизводства. В

течение многих лет в стране обсуждается идея формирования новой модели

административной юстиции, в соответствии с которой административно78

процессуальную деятельность (или административное судопроизводство)

осуществляли бы специальные суды – административные суды.

Полностью признавая данную идею как приоритетную, можно констатировать, что уже сегодня в России сформировались политические,

организационно-экономические, теоретические и правовые основания для практической реализации данной идеи, т.е. для учреждения административных судов, осуществляющих административное судопроизводство.

На этой основе в будущем возможно и формирование в правовой

системе страны по-новому понимаемого и структурированного

административного процессуального права.

Общепризнанным является положение о том, что судебная власть при

разрешении административных дел (административно-правовых споров)

должна осуществляться посредством административного процесса

(административного судопроизводства).

Остается спорным лишь вопрос о системе, структуре, принципах и содержании административного судебного процесса. Такое положение основывается в определенной степени на объективных причинах.

С одной стороны, осуществление судебной власти посредством административного процесса или административного правосудия (т.е.

судопроизводства по административным делам), не является каким-то новым и формальным достижением правовой теории.

С другой стороны, только в результате установления конституционно-

правовой нормой положения об административном судопроизводстве как форме осуществления судебной власти стало возможным и необходимым развитие данного вида правосудия.

Таким образом, можно констатировать, что развитие управленческих отношений как предмета правового регулирования, формирование правового государства, проведение административной и судебной реформ «диктует» необходимость перемен и в научных взглядах на способы осуществления

79

современной судебной власти. Сформулированные в науке административного и гражданско-процессуального права аргументы против рассмотрения юридической категории «административный процесс» в

качестве способа реализации судебной власти можно рассматривать с критических позиций, доказывать их противоречивость и неясность. В

работах отстаивается точка зрения, согласно которой в структуру осуществления судебной власти включаются четыре вида юридического

процесса или четыре способа осуществления судебной власти43:

–уголовным процессом считается «уголовное судопроизводство»;

–гражданским процессом – «гражданское судопроизводство»;

–конституционной юстицией – «конституционное правосудие» (или

«конституционное судопроизводство»);

судопроизводство».

Таким образом, административный процесс включает три

составляющие:

–административный процедуры;

–административную юрисдикцию;

–административную юстицию.

Административными процедурами являются упорядоченные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и образуемых этими органами государственных учреждений, направленные на реализацию предусмотренных законодательством либо подзаконными нормативными правовыми актами прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

Административно-процедурная деятельность включает в себя регистрационное производство, лицензионно-разрешительное производство,

производство по подготовке правовых актов и управления (правотворческое производство), а так же иные виды административных процедур (по проведению мероприятий, связанных с комплектованием органов

80