Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

исполнительной власти кадрами; по проведению аттестации государственных служащих; по административному надзору; по приватизации государственного и муниципального имущества и т.д.)

Административно-процедурная деятельность служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. Кратко рассмотрим основные виды процедурных производств.

Регистрационное производство – деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти, состоящая в официальном признании определенных юридических лиц и сделок с недвижимостью,

регистрация общественных и религиозных объединений, регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,

осуществляемых органами Министерства юстиции Российской Федерации.

Последствием таких регистрационных действий является приобретение различными субъектами дополнительных прав ,например , право заниматься предпринимательской деятельностью для юридических лиц, в полной мере осуществлять гражданские права в отношении объектов недвижимого имущества, права федеральных органов исполнительной применять указанные виды нормативных актов.

Примером уведомительных регистрации является регистрационный учет граждан российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, осуществляемых органами внутренних дел.

Данный вид регистрационного учета вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту жительства или пребывания в пределах Российской Федерации. Но при

этом наличие или отсутствие фактов регистрации гражданина по месту

жительства или пребывания не может служить основанием для

81

ограничения их прав и свобод либо налагать на них дополнительные

обязанности. Следует отметить, что регистрационные действия осуществляют и другие органы исполнительной власти. Так, органы государственной радиочастотной службы при Министерстве Российской Федерации по связи и информации осуществляют регистрацию и учет радиочастот и сигналов опознавания радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского применения, органы ЗАГС проводят регистрацию актов гражданского состояния (фактов рождения, смерти человека, заключения и расторжения брака, перемену имени и т.п.),

органы Министерства транспорта Российской Федерации осуществляют государственную регистрацию и учет воздушных судов и

т.д.

В обобщенном виде процедуру регистрационного производства можно представить в виде следующих этапов44:

–представление заинтересованным субъектам в орган, уполномоченный осуществлять регистрацию установленных нормативно – правовыми актами документов;

–оценка соответствующими должностными лицами представленных документов, проверка указанных в них сведений;

–регистрация определенного юридического факта либо отказ в его осуществлении;

–выдача документов, подтверждающих прохождение государственной регистрации – свидетельств.

Лицензионно-разрешительное производство представляет собой совокупность действий и мероприятий органов исполнительной власти, связанных с выдачей, переоформлением, приостановлением и аннулированием решений и лицензий. Правовые основы лицензирования

содержатся в Федеральном законе от 8 августа 2001 года № 128 – ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также в соответствующих

82

положениях, утверждаемых постановлениями Правительства Российской

Федерации.

В обобщенном виде процедуру лицензированной деятельности можно

представить состоящей из следующих этапов:

–принятие от юридических и физических лиц – соискателей лицензий заявлений о выдаче лицензии с указанием необходимых сведений и приложением необходимых документов;

–проведение экспертизы, на предмет готовности соискателя осуществлять лицензированный вид деятельности;

–принятие органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять лицензирование, решение о выдаче или об отказе выдачи лицензии.

Под административной юрисдикцией понимается процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами публичной власти, а

также процесс применения органами исполнительной власти и судами мер

административного принуждения к физическим и юридическим лицам.

Административный процесс – это совокупность определённых производств, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации, так и с применением мер административного принуждения.

Административные процедуры, административная юрисдикция и административное судопроизводство составляют три блока

административного процесса, являющегося универсальным механизмом правовой защиты граждан и их организаций в сфере публичной власти.

На современном этапе жизни России особую актуальность приобретает

надлежащее правовое регулирование всех трёх указанных выше видов

административного процесса.

83

2.4. Административный процесс как административное судопроизводство

Административное судопроизводство в современный период является достаточно сложной, лишенной единообразного понимания

судопроизводства неизбежно отражаются и в модели его правового регулирования. То есть в сфере нормативной регламентации сегодня сложилась ситуация, когда отдельные институты административной юстиции

получили достаточно автономное правовое оформление, которое не только не определяет регулируемые институты как административное судопроизводство, но в некоторых случаях является коллизионным и противоречивым, не отражающим (или отражающим не в должной мере)

специфику разрешения публично-правовых споров.45

Термин «дуализм» при определении сущности законодательного регулирования является в определенной степени условным.

Дуализм, означающий двойственность, здесь характеризует сразу несколько аспектов.

Во-первых, возможность наполнения термина "административное судопроизводство", исходя из прямого толкования действующих норм права,

представляется достаточно сложной и противоречивой. Уже отмечалось, что существующая конституционная коллизия с отнесением административно-

процессуального законодательства к совместному ведению РФ и ее субъектов при определении административного судопроизводства наряду с конституционным, гражданским и уголовным видами судопроизводства в исключительное ведение РФ, препятствует выработке концепции административного судопроизводства.

Во-вторых, как дуализм законодательного регулирования можно рассматривать и регулирование вопросов обжалования такими

84

принципиально различными актами как КоАП РФ и судебно-процессуальные кодексы – ГПК РФ и АПК РФ46.

В-третьих, дуалистичен сам процесс рассмотрения жалобы на функционирование публичной администрации, который сегодня регулируется исходя из разделения всех субъектов жалобы на две категории – лица,

обладающие особым административно-правовом статусом и разрешающие споры в сфере экономико-хозяйственного сектора (обращаются в арбитражные суды), и иные лица, отстаивающие свои права, свободы и законные интересы неэкономического характера.

Названные сложности законодательного регулирования напрямую

связаны с отсутствием научной концепции административной юстиции

и административного судопроизводства как ее непосредственного

выражения. Более того, можно утверждать, что «практический» дуализм

предопределен дуализмом теоретических представлений об административной юстиции, и прежде всего отсутствием единства в

определении административной юстиции, а именно: как судебного порядка

разрешения и как административно-правового спора.

Ксожалению, все еще достаточно распространенной является

концепция, согласно которой в понятие административной юстиции

включается не только судебный, но и административный порядок

разрешения возникшего спорного отношения. Эта позиция была определена Д.М. Чечотом еще в 1973 г. и имеет сегодня своих сторонников. В частности,

ученый обосновывал, что органами административной юстиции являются

«юрисдикционные органы, специально созданные для разрешения правовых споров»46, что включает в содержание административной юстиции

деятельность не только специальных административных судов, но и деятельность судов общей юрисдикции, а также квазисудебных органов.

Аналогичного мнения придерживается и М.С. Студеникина, которая,

выделяя специфические признаки административной юстиции,

определяет такие необходимые составляющие, как47:

85

–рассмотрение спора о праве (поэтому рассмотрение самого факта правонарушения имеет лишь косвенное отношение к административной юстиции);

–рассмотрение спора именно об административном праве как подотрасли публичного права, вследствие чего одной из сторон в споре выступает орган исполнительной власти;

–гарантированность гражданину при рассмотрении спора положения стороны в процессе (т.е. неравенство в материальном правоотношении трансформируется в равенство в процессуальном отношении);

–рассмотрение спора специальными судебными или квазисудебными органами.

Однако такой подход к раскрытию содержания понятия

«административная юстиция» представляется несколько нелогичным. Как

справедливо в этой же работе отметила М.С. Студеникина, сам термин

«административная юстиция» внутренне противоречив, поскольку соединяет различные по своей сущности понятия - «администрация» и

«правосудие»46.

Очевидным является и то, что чем больше в правовой системе наличествует способов и средств защиты публичных прав, тем эффективнее

управленческий механизм в целом.

Но еще менее обоснованным является их объединение в единую

категорию, поскольку специфических отличий они имеют больше, чем сходных, особенно с процедурно-процессуальной стороны. Например,

формализованной процедурой, характерной для судебного рассмотрения

жалоб (заявлений), т.е. можно утверждать, что формирование общего вида юридического процесса (производства) в данном случае невозможно.

Другой аспект теоретического дуализма концепции административной юстиции, предопределяющий двойственность

86

толкования административного судопроизводства, связан со стремлением ученых рассматривать деятельность, осуществляемую судами в рамках производства по делам об административных правонарушениях, как судопроизводственную.

Была отмечена неправомерность такого подхода в предыдущей части работы. В подавляющем большинстве административно-деликтных дел

спор о праве вообще не ведется, а обосновывается факт правонарушения и

необходимость его пресечения и наказания виновного.

По формальным признакам (деятельность суда), безусловно, это можно рассматривать как административное судопроизводство. Однако данный вид судопроизводства имеет настолько серьезные отличия от состязательных – гражданского и уголовного, что представляется в определенном смысле недоразвитым. Еще раз подчеркнем, что не следует,

стремясь к излишней формализации, определять данный вид процессуальной деятельности как судопроизводство. В юридической доктрине и практике сложилась устойчивая терминология – производство по делам об административных правонарушениях, которое находится в совместном

ведении РФ и ее субъектов.

Что же касается административно-тяжебных дел, то для них не выработано унифицированной терминологии, однако включение административного судопроизводства в исключительное ведение

Российской Федерации позволяет говорить о том, что именно эту часть

следует легально определить как административное судопроизводство.

Следует отметить, что «проблемы административного

судопроизводства в нашей стране в силу исторических, и не только, причин

абсолютным большинством воспринимаются как проблемы производства по делам об административных правонарушениях. Переломить ситуацию в одночасье невозможно, поэтому следует хотя бы готовить почву для зарождения современного уровня понимания административного

87

судопроизводства, адекватного правовому (а не полицейскому)

государству»48.

Приступая к рассмотрению вопроса об административно-

процессуальном праве, нужно сказать, что данный вопрос занимает в юридической науке до сих пор неопределенное место 49. Несмотря на то, что уже в 60-х г. прошлого столетия были предложены определенные концепции административно-процессуальной теории, должного развития они не имеют вплоть до настоящего времени. Связано это не только со сложным пониманием административного процесса, но и с отсутствием единого

общего юридического подхода к вопросу о предмете правового

регулирования.

Так, отмечая единство предмета правового регулирования, профессор В.Д. Сорокин писал: «... в любых ситуациях право неизменно фигурировало как целостность, ...однако, когда заходила речь о том, что и как регулирует право, разговор неизбежно переходил на иной уровень, а именно:

отраслевой».40 Поддерживая точку зрения о социально-правовой среде

(волевых общественных отношениях) как об общем предмете правового регулирования согласны, что отношения, регулируемые правом, могут быть соответствующим образом классифицированы, а классификация предмета

дифференциации общественных отношений, которые подвергаются юридическому опосредованию. «Такая классификация раскрывает виды общественных отношений, вызывающих к жизни существование самостоятельных отраслей права»50.

Общей теорией права достаточно объемно разработано понятие отрасли права и предложены основные критерии отнесения той или иной совокупности институтов к правовой категории «отрасль права». Причем следует отметить определенное единодушие ученых-правоведов при определении этого вопроса: отрасль права – это такая группа норм,

которая регулирует определенный комплекс общественных отношений.

88

Регулирование таких отношений осуществляется специфическими приемами и методами. То есть можно утверждать, что отрасль права призвана осуществить функцию регулятора определенной части социально-правовой системы. Поскольку же система является динамической и непрерывно развивающейся, то формирование нового блока общественных отношений влечет за собой необходимость формирования и новой совокупности правовых установлений (правовых норм).

Обосновывая данное утверждение, можем констатировать, что содержание понятия «отрасль права» остается неизменным при его определении через меньшую по своему объему (по сравнению с отраслью)

совокупность норм – правовой институт. «Правовые институты, находясь в тесной взаимосвязи, образуют качественно новый компонент системы права – отрасль права. Под отраслью права понимается совокупность взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих относительно самостоятельную обширную область, сферу общественных отношений»51.

На основе данной общеправовой теории можно достаточно объективно определить сущность такого правового образования, как

«административный процесс».

Отношения, составляющие предмет административной процессуальной деятельности, получили свое развитие недавно и все еще находятся на стадии своего формирования. Но в своей основе они достаточно определены и имеют правовое регулирование посредством Конституции Российской Федерации, Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений,

нарушающих права и свободы граждан» и соответствующих разделов Гражданского процессуального кодекса, Арбитражного процессуального кодекса и Кодекса об административных правонарушениях.

То есть можно наблюдать, как содержательное изменение единого предмета правового регулирования – социально-правовой среды –

порождает необходимость в создании определенного регулятивного

89

инструментария, которым и являются правовые нормы, образующие в

своей совокупности правовые институты.

Таким образом, можно утверждать, что административный процесс безусловно представляет собой самостоятельную отрасль российского права.

Но данное утверждение требует оговорок. Во-первых, отрасль, находящуюся на стадии своего становления и формирования, а во-вторых, отрасль, –

требующую своего скорейшего развития в силу двух основополагающих

причин50:

– определения своего содержания на конституционном уровне – административное судопроизводство;

– реального развития административно-юстиционных отношений,

получивших свое точечное нормативное регулирование в различных правовых актах.

В теории права выделяются три главных основания для выделения

самостоятельной правовой отрасли:

–предмет правового регулирования;

–метод;

–наличие обособленной нормативной базы; причем определяющим

признается предмет правового регулирования.

Как было показано ранее, административный процесс обладает своим

предметом регулирования, своими методами такого регулирования (о чем речь пойдет далее) и неуклонно развивающейся нормативной базой.

Поэтому логично сделать вывод о том, что система правовых норм,

направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере судебной административно-процессуальной деятельности при разрешении административных дел по спорам о субъективных публичных правах, образует административно-процессуальное право.

Административно-процессуальное право – это часть публичного права. В теории права существует концепция об объединении процессуальных отраслей в единую отрасль публичного права –

90