Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

процессуальное право. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что включение процессуальных норм в тексты статутных и тематических законов не исключает необходимости постепенного формирования общей отрасли -

процессуального права, которой присущи свой объект и методы регулирования, специфические нормы, «стадийные» правоотношения,

возникающие на последовательно сменяющих друг друга фазах процесса51.

В рамках процессуального права можно выделить четыре разновидности процессуального законодательства, основанных на положениях Конституции РФ: конституционное, административное,

гражданское и уголовное. «Преимущественно эти отрасли служат осуществлению судебной власти в соответствии со статьей 118 Конституции РФ, но они могут включать и процедуры, свойственные деятельности

других органов. Не все названные отрасли развиты равномерно, особенно это касается административно-процессуального законодательства. «Сейчас

управленческие коллизии и споры попадают в орбиту и конституционных, и

арбитражных судов, хотя формирование системы административной юстиции могло бы изменить разграничительные линии»52.

В настоящее время практически никто из ученых, исследующих

вопрос об административном процессе, не отрицает, что

административным процессом является также административное

судопроизводство.

Таким образом, концепция многообразия административных процессов

административного правосудия, т.е. рассмотрение судьями административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе применение административных наказаний и рассмотрение дел об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

91

В настоящее время наряду с традиционным (или старым, сложившимся в

1950-е гг.) пониманием административного процесса обнаруживаются

новые подходы к выяснению его современного смысла и содержания53.

Вместе с принятием новых федеральных законов или иных нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок разрешения соответствующих управленческих споров, разногласий, коллизий,

урегулирования процедур осуществления конкретных управленческих действий и т.п., в трудах ученых, анализирующих проблемы административно-процессуальной деятельности, почти автоматически

рассматриваются и новые виды административного процесса.

Закономерно ли такое развитие теории административного процесса?

Получается, что теоретический анализ проблем административного процесса

становится «заложником» законотворческой деятельности, проводимой

для детального, всестороннего, полного правового регулирования административной деятельности в сфере публичного управления.

Российский законодатель сформулировал правильные цели при установлении пределов современного правового регулирования отношений

всфере публичного администрирования:

–осуществление каждого управленческого действия на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний;

–обеспечение прозрачности деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-правовых актов, выполнения управленческих действий;

–внедрение в деятельность публичной администрации демократических и эффективных административных процедур.

Таким образом, представления об административном процессе

ограничиваются процессуальными признаками, стадиями и действиями,

которые могут быть полезны для решения внутренних задач публичного

управления и удовлетворения потребностей существования всей

административной системы.

92

Административный процесс в такой системе правоотношений неотделим от его «механических», сугубо «производственных» характеристик. Так как административных дел в публичном администрировании колоссальное количество, то и административный процесс может быть представлен административными производствами, которые вскоре, наверное, можно будет с трудом даже подсчитывать.

Однако вряд ли само по себе какое-либо движение (какую-либо очевидную процедурность) в области административно-правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-

процессуальной деятельности. Она сегодня приобрела непонятный по объему, структуре и характеру осуществления смысл. Ведь нельзя все

«движущееся», «перемещающееся» в управленческом юридическом пространстве, системе административно-правовых отношений и при этом имеющее правовую «оболочку» в области публичного администрирования

считать административным процессом. Вряд ли нужно

«механизировать» административный процесс. Так можно прийти к

постановке вопроса о том, являются ли административными процессами

публичное администрирование и государственное управление.

Как правильно ответить на этот вопрос, если не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности?

Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Где он возникает?

В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что нужно их задавать и

пытаться отыскивать ответы на них.

Новые условия административно-политического строительства, развития правовой системы страны, появление новых сфер правового регулирования и

93

многие другие факторы, способствующие становлению современных представлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования, обязывают ученых по-новому взглянуть и на проблему административного процесса. Нужно попытаться подвергнуть сомнению некоторые устоявшиеся в науке концепции, предложить новые решения, найти достойные и непротиворечивые аргументы, рекомендовать иные подходы к рассматриваемым проблемам.

Сегодня необходимо конкретным образом определять для административного процесса его характерные черты и соответствующую сферу практической государственной деятельности.

Административный процесс – это административное правосудие, т.е.

судебный порядок, рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений. Д.Н. Бахрах в предисловии к

«Избранным трудам» В.Д. Сорокина предполагает, что «развитие административного судопроизводства повлечет появление судебно-

административного процесса».54 Однако словосочетание «судебно-

административный процесс» заставляет задуматься о следующем.

Юридический процесс может быть судебным или административным.

Судебный процесс означает деятельность суда по разрешению определенных

правовых споров либо юридических дел.

Судебный процесс, надо полагать, считается судопроизводством.

Например, конституционное судопроизводство – процесс судебный.

Почему тогда административное судопроизводство можно называть судебно-

административным процессом? В этом термине соединяются две разные сферы государственной деятельности: судебная и административная. Они относятся к различным ветвям государственной власти. Поэтому лучше говорить только об административном процессе, который осуществляется специальными административными судами и судьями (несмотря на то, что в некоторых книгах можно обнаружить термин «административно-судебный процесс»).

94

В правовом государстве административное право устанавливает

порядок осуществления управленческих функций и управленческого процесса, предоставляет полномочия многочисленным должностным лицам обеспечивать дисциплину в области управления и применять меры административного принуждения.

Следовательно, именно административное право должно включать институт, который бы противостоял произвольному осуществлению публичного управления, исправлял ошибки административного нормотворчества и неправомерного осуществления действий (бездействия)

должностных лиц.

Именно природа административных правоотношений заставляет задуматься и над особым процессуальным механизмом обеспечения законности в организации и функционировании административной системы страны. Искусственное отторжение идеи формирования административных судов от процессов демократизации административной системы в России обусловлено противоречивым пониманием современного административного процесса.

Административная юстиция призвана практически изменить взаимоотношения гражданина и государства (его органов, должностных лиц и государственных служащих). Если установленный административным законодательством порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом нарушается, то нарушается режим обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц органов публичной власти, укрепляется феномен бездействия должностных лиц,

нарушаются субъективные публичные права граждан, исключаются «какие-

либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с

точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений)».

Совершенствование российского административно-процессуального законодательства и модернизация административного процесса, уточнение

95

понятий и юридического значения административно-процессуальных норм и деятельности субъектов административного права, реформирование системы публичного управления и пересмотр некоторых устоявшихся в науке догм приводят к необходимости уточнения понятий административно-

процессуальной науки и выбору основных направлений совершенствования административно-процессуального законодательства.

Что касается судебной системы, то как в нормативно-правовом, так и в теоретико-прикладном аспекте она весьма точно определена, поэтому возможен ее детальный анализ, позволяющий разрабатывать многочисленные предложения по совершенствованию как правосудия, статуса судей, так и судоустройства. Административная система – явление сложное, во многих

чертах непонятное, законодательно не установленное, научно не

разработанное.

В определенном смысле соотношение судебной и административной систем обусловлено принципом разделения властей. Каждая ветвь власти

(законодательная, исполнительная и судебная) осуществляет специальные

функции.

Таким образом, функции судебной системы можно рассматривать как

функции судебной власти, а функции административной системы – как

функции государственного управления или исполнительной власти.

Выводы по второй главе. Проблематика административного процесса и в юридической практике, и в правоведческой науке уже на протяжении столетия занимает одну из самых сложно определяемых позиций. По данной тематике высказываются различные мнения, предлагаются порой принципиально противоречивые концепции.

Такое положение обуславливает и медленное развитие административно-процессуального права, и «зависание» регулирующих законопроектов, и многовариантность толкования данного блока административно-правовых вопросов в процессе юридической деятельности,

96

что приводит к большому числу негативных явлений в сфере реализации множества административно-процессуальных отношений.

История развития вопросов теории административного процесса в значительной мере предопределена историей развития самой науки административного права, но в еще большей степени - сложным развитием российской государственности.

Можно утверждать, что понимание сущности административного процесса видоизменялось на протяжении предыдущего века с той же периодичностью, что и политико-социальная парадигма развития нашего государства. Этот вывод подтверждается анализом многочисленных работ ученых-административистов и правоприменительной практики. Так,

например, появление в отечественной юриспруденции категории

«административный процесс» было непосредственно связано с необходимостью демократических преобразований в XIX-начале XX в.,

основной задачей которых являлось «недопущение идей революционных на российскую почву».

То есть демократические преобразования предлагалось ограничить реформированием отдельных сфер и институтов. Именно в этих целях, в

рамках проводимой П.А. Столыпиным административной реформы,

предусматривалось создание административных судов с собственной

формой их функционирования – административным судопроизводством

(административным процессом), поскольку прогрессивными деятелями того периода в качестве аргументации для введения административных судов указывалось, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов.

Таким образом, административный процесс отождествлялся с

судопроизводством и не получил в этом качестве соответствующего развития в силу того, что практически административные суды так и не стали функционировать.

97

Глава 3. Доказывание в административном процессе как средство установления истины по делу

3.1. Понятие истины в административном процессе

Развитие административного права в современных политико-

правовых условиях демонстрирует достаточно четко выраженную тенденцию последовательного обособления его материальной и

процессуальной составляющих.

Адекватная закрепленным в международных правовых актах и Конституции Российской Федерации принципам взаимодействия государства и институтом гражданского общества процессуальная регламентация, как

эффективной деятельности органов исполнительной власти, критерием которой являются не только успешное решение задач, находящихся в плоскости обеспечения публичных интересов, но и неуклонное соблюдение прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Обусловленная социализацией государства последовательная

«процессуализация» опосредующих осуществление исполнительной власти отношений становится важнейшим правовым фактором преодоления коррупции в государственном управлении, что определено Президентом Российской Федерации в качестве одной из важнейших задач государственного развития на современном этапе.56

Системный подход к решению задачи «процессуализации» административного права предполагает необходимость концептуального пересмотра закрепленного в позитивном праве подхода к

административному процессу, оправдывающему его a priori упрощенным характером поверхностную регламентацию, а порой и исключение из сферы

административной юрисдикции таких элементов процессуальной

98

формы, которые обеспечивают законность и обоснованность

правоприменительных актов.

Последние не могут быть обеспечены вне достоверного знания,

разрешающего административно-правовой конфликт юрисдикционного органа;55

–обстоятельств, обусловливающих в силу гипотезы нормы административного, материального права и составляющих содержание санкцией правовых последствий;

–важнейшей формой, опосредующей установление истины по делу процессуального познания, является доказывание, разрешающего

административно-правовой конфликт юрисдикционного органа;

–обстоятельств, обусловливающих в силу гипотезы нормы административного, материального права и составляющих содержание санкцией правовых последствий;

–важнейшей формой, опосредующей установление истины по делу процессуального познания, является доказывание.

Констатируя наличие определенного прогресса в развитии доказательственного права, как института административного процесса,

вышедшего на новый уровень развития с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), не только установившего ряд принципиальных для доказывания положений (например, презумпцию невиновности), но и посвятившего доказательствам, в отличие от своего «предшественника», самостоятельную главу. Неспособность реализованной в позитивном праве

административно-процессуальной формы обеспечить «качество» доказательственной основы юрисдикционных актов влечет их нестабильность; не иначе как катастрофичной может быть оценена ситуация, при которой около половины обжалованных постановлений по делам об административных правонарушениях отменяются вышестоящими инстанциями. Так, в 2007 году судами областного звена

99

удовлетворено 43,4 % жалоб и протестов на не вступившие в законную силу постановления и определения по делам об административных правонарушениях, из них 2,4 тыс. дел (39,4 %) были отменены с возвращением на новое рассмотрение в районные суды.

Районными судами в 2007 году отменено 59,4 % от числа обжалованных постановлений о наложении административных наказаний, что составляет

50,6 тыс. актов; из них 32,6 тыс. – с прекращением производства по делу и

16,1 тыс. – с возвращением на новое рассмотрение.57.

Принимая во внимание, что основанием для возвращения на новое

рассмотрение является существенное нарушение процессуальных требований, не позволившее всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело (п. 3 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ), а прекращение производства по делу - недоказанность обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление (п. 4 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ), нетрудно оценить

степень влияния дефектов доказательственного характера на стабильность правоприменительной деятельности.

Серьезной проблемой является дифференциация режима процессуальных доказательств в зависимости от органа административной юрисдикции, ибо Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, определяя в главе 25 порядок рассмотрения дел об

административных правонарушениях, совершенных индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, формирует собственный,

существенно отличный от созданного КоАП РФ, процессуальный режим

доказательственной деятельности в арбитражных судах.58

Подобная дифференциация не только не имеет объективных

предпосылок с точки зрения системного подхода к регламентации административно-процессуальных отношений, но и противоречит принципу равенства всех перед законом и судом, закрепленному в части 1

статьи 19 Конституции Российской Федерации, ибо влечет различный уровень процессуальных гарантий для участников производства по делам об

100