Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

полностью или в части; производство по делам об оспаривании решений,

действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России; временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении), и из Арбитражного процессуального кодекса РФ – раздел III

"Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам,

возникающим из административных и иных публичных правоотношений",

включающий главы 22-26 (рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов,

органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными полномочиями или иными публичными полномочиями, должностных лиц; рассмотрение дел об административных правонарушениях; рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций)6.

Исключение указанных глав из Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ необходимо ввиду исключительной принадлежности к сфере административно-правового регулирования. Также принятие Административного процессуального кодекса РФ затронет структуру Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку ст. 23.1 Кодекса определяет, какие дела об административных правонарушениях подлежат рассмотрению военными судами, судами общей юрисдикции, арбитражными судами и в целом содержат нормы по административному судопроизводству. В Кодексе РФ об административных правонарушениях должны будут остаться нормы об особенностях административной ответственности и о составах административных правонарушений по аналогии с Уголовным кодексом РФ.

Специальная часть Административного процессуального кодекса РФ

будет регламентировать исполнение судебных решений всех федеральных

11

и региональных административных судов России и включать раздел

"Исполнительное производство".

Естественно, если одним из результатов судебной реформы в России станет учреждение системы административных судов общей юрисдикции, то

необходимо будет пересмотреть все законодательство в части компетенции судов общей и специальной юрисдикции. И путем выборки по принципу закрытого перечня определить компетенцию и полномочия административных судов Российской Федерации во избежание

"конкурирующей" компетенции судов в сфере нормоконтроля. Одной из важнейших задач проводимой в Российской Федерации судебной реформы является повышение качества правосудия, полноценное обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов юридических лиц, организаций. В российской юридической науке сложилась в известной степени противоречивая теория административного процесса; коллизионным является и административно-процессуальное

законодательство7.

Административно-процессуальное право, несмотря на значительный уровень научного исследования соответствующих процессуальных институтов и норм, все еще требует пристального внимания не только ученых-административистов, но и представителей иных отраслевых

правовых наук.

Говоря сегодня о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах можно утверждать, что

формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России.

Появление в структуре судебной власти административного правосудия будет способствовать формальному разделению специализации

в зависимости от характера рассматриваемых дел и сторон (участников) в

процессе. Именно специализированная судебная юрисдикция, повышая

12

профессионализм судей и качество рассмотрения публично-правовых споров,

способна усовершенствовать организацию и функционирование судебной власти и повысить её эффективность.

На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о

необходимости переосмысления вопроса о сущности административного

процесса и административно-процессуального права.

Актуальность темы лекции. Одной из важнейших задач проводимой в Российской Федерации судебной реформы является повышение качества правосудия, полноценное обеспечение правовой защиты субъективных публичных прав граждан и законных интересов юридических лиц,

организаций. В российской юридической науке сложилась в известной степени противоречивая теория административного процесса;

коллизионным является и административно-процессуальное законодательство.

Административно-процессуальное право, несмотря на значительный уровень научного исследования соответствующих процессуальных институтов и норм, все еще требует пристального внимания не только ученых-административистов, но и представителей иных отраслевых правовых наук.

Сегодня в России сформировались политические, организационно-

экономические, теоретические и правовые основания для практической реализации данной идеи, т.е. для учреждения административных судов,

осуществляющих административное судопроизводство.

На этой основе в будущем возможно и формирование в правовой системе страны по-новому понимаемого и структурированного административного процессуального права. Говоря сегодня о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах, можно утверждать, что формирование административных судов и

административного правосудия представляет собой процесс

совершенствования судебной системы в России.

13

Глава 1. Административно-процессуальное право Российской Федерации: предметообразующие элементы и система

1.1. Понятие и признаки отрасли административного права

Административное право – отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства и муниципальных образований.

Административное право как наука – это составная часть

юридической науки, определяемая как система государственно-

управленческих, административных взглядов, идей, представлений о законах,

регламентирующих отношения в сфере государственного управления, о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях,

реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития. Для того, чтобы определить источники административного права, в первую очередь нужно понимать, что есть

источник права.

В наше время под источником права принято понимать способы придания официальной юридической силы правилу поведения и ее внешнее официальное выражение.8

Во-вторых, нужно знать, что нормы права возникают не самопроизвольно, они вырабатываются, формулируются в результате сознательно-волевой деятельности людей на основе существующего в данном обществе уровня юридического сознания, а затем включаются как статьи, параграфы, пункты и так далее в акты государственных и

муниципальных органов. Вследствие вышеизложенного, акты, содержащие

такие правовые нормы, становятся источниками права, внешними

формами его выражения. В целом же, по мнению отечественных юристов,

14

несистематизированных отраслей правовой системы Российской федерации. Во многом это обуславливается многопрофильностью системы административного права.

Однако, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и

кодификации.

Важным также является решение проблем, связанных с его системой и

систематизацией и кодификацией. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля, активно обсуждается вопрос о том, какое именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.

Поэтому объект обсуждения в лекции – административное право как

отрасль права.

Предмет обсуждения – источники административного права.

Цель лекции заключается в рассмотрении видов источников

административного права, определении их сущности, установке и раскрытии существующих между ними связей.

Задачи лекции:

–рассмотреть административное право как отрасль;

–изучить метод административного права;

–раскрыть систему административного права;

–рассмотреть роль административного права в системе права;

–дать характеристику источникам административного права.

Административное право – отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения,

складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения

15

внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях,

организациях.

Признаки отрасли административного права9:

–является одной из основополагающих отраслей публичного права;

–представляет собой совокупность юридических норм;

–имеет обособленный предмет правового регулирования -

управленческие отношения, возникающие как в сфере государственного

управления, так и в других сферах;

–имеет свой метод правового регулирования;

–обладает внутренней согласованностью, состоит из определенных элементов;

–имеет внешнее выражение, то есть закрепляется в определенных формах-источниках.

Критерии (основания) деления права на отрасли составляют предмет,

метод, наличие обособленной нормативной правовой базы.

Общественные отношения в сфере государственного управления, а

также управленческие отношения, возникающие в иных сферах

жизнедеятельности общества, составляют предмет административного

права.

Виды управленческих отношений, регулируемых нормами административного права10:

по субъектному признаку:

– между соподчиненными субъектами государственного управления

(вертикальные отношения);

–между субъектами исполнительной власти, не находящимися в состоянии соподчинения (горизонтальные отношения);

–между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

–между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

16

–между субъектами исполнительной власти и государственными служащими;

–между субъектами исполнительной власти и гражданами;

–между субъектами исполнительной власти и иными субъектами;

по признаку государственно-территориального устройства:

–между центральными органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации;

–между органами исполнительной власти субъектов Федерации;

–между органами исполнительной власти субъектов Федерации и исполнительными органами местного самоуправления;

в зависимости от направления воздействия:

–внешние отношения, отношения в связи с реализацией полномочий органов исполнительной власти вовне;

–внутренние отношения, то есть внутриорганизационные,

внутрисистемные отношения.

Предмет административного права отличается динамичностью.

Отдельные отношения, например таможенные, частично в сфере местного самоуправления, в настоящее время являются предметом правового регулирования таможенного, муниципального права, что обусловлено формированием новых отраслей российского права. Некоторые группы отношений на данном этапе составляют предмет административного права,

что явилось результатом систематизации норм, устанавливающих административную ответственность, в КоАП.

Функции административного права11:

–правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти;

–правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

17

– организационная функция, проистекающая из организационного

характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно

"поддерживается" нормами административного права;

–координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;

–правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так

изащиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, руководствуется основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.

1.2. Методы административно-процессуального права

Совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных

средств воздействия на управленческие отношения составляет метод

административного права.

Характеристика административно-правового метода12:

– представляет собой определенное соотношение средств предписания,

запрета и дозволения;

–наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;

–чаще всего представляет собой одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения;

–не исключает использования диспозитивных средств;

–отличается динамизмом, что обусловлено природой управленческих отношений.

18

Предписание – метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта управленческой деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно-правовой нормой.

Запрет – метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников управленческих отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.

Дозволение – метод правового регулирования, предоставляющий участникам управленческих отношений возможность самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права.

В настоящее время диспозитивные средства правового регулирования начали применяться все более широко, что обусловлено тенденцией

децентрализации государственного управления.

Таким образом, в административном процессуальном праве используется, главным образом, императивный метод правового

регулирования.

Императивность проявляется в необходимости строгого соблюдения субъектами административного процессуального права установленных для них процессуальных обязанностей, ограничений, соответствующих правовых режимов.

Диспозитивный метод правового регулирования используется в случаях, когда субъекты административного процессуального права обладают равными правовыми (в том числе процессуальными) возможностями,

действуют независимо друг от друга, не находятся в соподчиненном административном правоотношении, имеют право выбора действия по своему усмотрению, могут воспользоваться своими правами или отказаться от предоставленных возможностей активного действия, используют

19

государственные гарантии защиты собственных прав, свобод и законных

интересов

Когда рассматриваются проблемные вопросы административного процесса и административно-процессуального права, непременно

возникает вопрос о кодификации административно-процессуального

правового материала. Однако дальше констатации необходимости

кодификации пока дело не идет.

Основной причиной такого положения является, возможно,

нерешенность вопроса о содержании административного процесса.

Широкое понимание административного процесса вряд ли станет базисом деятельности по проведению кодификации административно-

процессуальных норм.

Главным образом, именно из-за широты (необъятности) и

разнородности практической управленческой деятельности, осуществляемой в настоящее время исполнительными органами государственной власти.

Только разумное сужение понимания административного процесса и разделение его на специальные виды процессуальной (или процедурной)

деятельности позволят начать работу по кодификации административно-

процессуальных норм.

В общих чертах сущность методов административного правового

регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств

воздействия на административно-правовые отношения:

– установление определенного порядка действий или принятия решений – предписание к действию в соответствующих условиях,

надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме.

Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также законов, в

которых перечисляются их обязанности;

20