Административный процесс. Часть 1. Избранные лекции

– запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требовании.

Например, федеральные органы исполнительной власти не имеют

права13:

–принимать нормативные правовые акты в виде писем либо телеграмм;

–государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

–жалобы граждан не могут направляться на рассмотрение тем должностным лицам, действия (бездействие) которых являются предметом жалобы;

–не может быть составлен протокол об административном правонарушении неправомочным лицом;

–предоставление возможности выбора одного из вариантов должного повеления, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом одну из нескольких форм (и методов)

деятельности. Например, начальник органа внутренних дел выносит постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ;

–судья вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения;

–предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать (или не совершать) предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных

условий. Усмотрение применяется как в процессе реализации субъективных

21

прав граждан, гак и при использовании государственными служащими предоставленных им правомочий.

Например, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации.

Дозволение – это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме. Однако субъект права по своему усмотрению может и не совершать таких действий.

Этот способ может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения

административного права, которые, в сущности, представляют собой способы

толкования административно-правовых норм.

1.3. Понятие, содержание и классификация административно-правовых режимов

Под режимом принято понимать распорядок дел, действий

(например, режим экономики, режим отдыха). Правовой режим это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).

Правовой режим очень широкое юридическое понятие. Он означает,

что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования,

развития, охраны используется система юридических средств воздействия

(стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и др.).

22

Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан,

организаций в связи с определенными объектами (режим собственности,

режим природных объектов, режим службы плюс многие другие составляющие правового режима).

Правовой режим в целом расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики, проверки конституционности законодательных актов и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских,

муниципальных). В настоящее время необходимо также распространить

правовой режим на такую меру, как эвакуация людей при чрезвычайных

ситуациях.

Отношения между людьми, их совместная деятельность могут быть построены на власти, на договоре и одновременном сочетании этих методов.

Соответственно можно различать правовые режимы властеотношений,

договорные, смешанные.

Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы16:

–административно-правовой,

–гражданско-правовой,

–финансово-правовой,

–гражданско-процессуальный и т.д.

Чтобы лучше усвоить понятие правового режима, полезно сравнить его с понятием правового статуса.

Статус это совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение.

23

Право в субъективном смысле это совокупность статусов субъектов.

А правовой режим это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта.

К правотворчеству, правоприменения, к изучению права, то есть к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения субъекта. К юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация

норм по признаку объекта. Их взаимодействие важное условие качества

юридической деятельности.

Очевидно, что правовые режимы определенных видов деятельности

могут изменяться. Так, административное распределение продукции,

снабжение предприятий сверху в России заменено гражданско-правовым

режимом купли-продажи, обмена продукции.

Визовый режим пересечения границы России и других государств

может быть заменен безвизовым и наоборот. Точно так же может быть

установлен и отменен таможенный режим перемещения товаров через

границу.

Административно-правовой режим сопровождает деятельность

органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов.

Он может быть обозначен как общий режим деятельности

государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета,

устанавливаются специальные административно-правовые режимы.

24

В рамках отраслевого режима можно выделить его составляющие. Так,

элементами общего административного режима является режим законности деятельности государственной администрации, паспортный режим, режим государственной службы, а наряду с ними существуют

специальные административно-правовые режимы (государственной тайны,

чрезвычайного положения и др.).

В юридической литературе советского периода понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права.

Данный подход позволил выявить специфику юридического регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах.

Одним из них является административно-правовой режим,

отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно--правовых средств. Говоря об административно-правовом режиме, необходимо отметить, что он

достаточно обстоятельно обоснован теоретически и применяется в

правоохранительной практике с начала 90-х годов XX в.

Это обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной,

конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления.

Одновременно административно-правовые режимы позволяют

дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими,

экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.

25

Таким образом, можно сказать, что осуществление государственного

управления в настоящее время невозможно без установления

административно-правовых режимов в тех или иных сферах социальной действительности. Административно-правовые режимы могут устанавливаться в связи с обстоятельствами как позитивного, так и негативного характера.

Трудно обнаружить даже локальное проявление государственного управления, в котором не просматривалось бы действие особых регламентов и процедур, отвечающих современным представлениям об административно-

правовых режимах17.

Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка,

правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно

просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок.

Установление, регулирование и формирование предпосылок устойчивого поддержания такого порядка средствами административного права

формирует тот или иной административно-правовой режим в его реальном содержании и практическом функционировании.

К сожалению, до сих пор наука административного права не

акцентирует внимание на многообразных проявлениях административно-правовых режимов и выстраивает свои конструкции с некоторой оглядкой на другие отрасли права.

Между тем административное право - это право государственного управления, где последнее, а именно управление, - явление универсальное для систем любой природы и сложности, а значит, и отличное от всех других,

регулируемых иными отраслями права. Достаточно проанализировать в этой связи как современные, так и более ранние публикации научно-

26

методического характера, чтобы убедиться в том, что административно-

правовым режимам прилагается весьма узкое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Уже стало традицией трактовать их лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера18.

Главные среди них - это упомянутые в Конституции Российской Федерации режимы чрезвычайного и военного положения. Оба они

(Федеральный конституционный закон «О военном положении» // Российская газета. 2005. 2 фев.; Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» //).

Следует ожидать, что их неизбежное последующее активное толкование в методической литературе19 лишь укрепит эту традицию, которая получила ныне столь весомую законодательную основу.

Порой возникает мнение, что административно-правовые режимы рассматриваются в административном праве как нечто совершенно

очевидное и не требующее специального углубленного исследования. И это довольно странно, поскольку даже беглый анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что не только применительно к государственному управлению как таковому, но и ко многим иным регулируемым правом, отраслям жизни термин «режим» используется, как правило, понятийно, включая в себя целую совокупность мер. Более того,

довольно часто определенные совокупности этих мер прямо именуются режимами.

Правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного

теоретического осмысления.

27

Административно-правовые режимы – это основанный на нормах административного права особый прядок функционирования его субъектов,

направленный на преодоление негативных явлении в соответствующей сфере государственного управления20.

Административно-правовые режимы широко распространены в сфере

публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций.

Чем более развита система административно-правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам. Классификация административно-

правовых режимов призвана помочь законодателю систематизировать

имеющийся в распоряжении органов власти административноправовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус.

В зависимости от подведомственности административно-правовые режимы могут быть разделены на три группы21:

–федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти;

–региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации;

–местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим

чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо

охраняемых природных территорий).

Если в качестве критерия разграничения выбрать объект-носитель

режима, то выделяются22:

28

– территориальные режимы – режимы закрытого административно-

территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-

оздоровительных местностей;

–объектные режимы – режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.;

–режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение, –

режимы оружия, наркотических веществ, ядов, паспортный режим и др.;

– функционально-деятельностные режимы – режимы деятельности органов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,

противопожарный режим, эвакуационный режим, режим контртеррористической

операции и др.

Административно-правовые режимы можно различать по предмету регулирования23:

–природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов);

–режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из РФ и въезда в РФ);

–режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на24:

–ординарные;

–экстраординарные.

Последние вводятся только в случае чрезвычайных ситуаций

социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией

против РФ, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т.п.

29

Экстраординарные режимы – это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории,

где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной

ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.

Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются25:

–использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;

–введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов;

–предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;

–введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

Экстраординарные режимы – это временные административно-

правовые режимы, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, а с другой, -

уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления.

Законодательство РФ предусматривает три типа экстраординарных

режимов:

–чрезвычайное;

–военное;

–«особое» положение.

30