Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

-разработка и представление в Минспорттуризма России программ развития соответствующих видов спорта;

-противодействие использованию допинговых средств и (или) методов

вспорте, а также проявлениям любых форм дискриминации и насилия в спорте.

Так, например, в соответствии с п. 15 Устава общероссийской общественной организации «Федерация бокса России», утверждённого Учредительной конференцией общероссийской общественной организации «Федерации бокса России» 1 февраля 1992 г. Федерация обязана, в частности:

− обеспечивать права и интересы, социальную защиту спортсменов, тренеров, судей и других специалистов, ветеранов бокса;

− объединять усилия членов Федерации, координировать деятельность членов Федерации и всех лиц, заинтересованных в развитии бокса на территории Российской Федерации;

− разрабатывать и представлять в федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта программу развития бокса в РФ, во взаимодействии с иными субъектами физической культуры и спорта обеспечивать развитие бокса на территории РФ;

− принимать участие в формировании Единого календарного плана межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий и участвовать в его реализации;

− разрабатывать на основе правил, принятых АИБА, и утверждать правила, положения, регламенты и иные нормативные акты по боксу, устанавливать систему контроля за их исполнением, устанавливать санкции и ограничения, в том числе в виде спортивной дисквалификации;

− разрабатывать в установленном порядке требования и нормы вида спорта – бокса в целях их включения в Единую всероссийскую спортивную классификацию и квалификационные требования к присвоению соответствующих квалификационных категорий;

81

−разрабатывать и утверждать критерии отбора кандидатов для включения в основной и резервный составы спортивных сборных команд РФ по боксу, в том числе олимпийских команд РФ по всем возрастным группам;

−формировать и представлять на утверждение в федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта списки кандидатов в основной и резервный состав спортивных команд РФ по боксу, в том числе олимпийских команд РФ по всем возрастным группам;

−обеспечивать подготовку спортивных сборных команд по боксу для участия в официальных международных спортивных мероприятиях и т. д.

Перечень обязанностей не исчерпывается данным законом и может

быть дополнен иными законодательными актами и уставом самой федерации94.

Сравнительный анализ обязанностей, закреплённых в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и в Уставе Федерации бокса России позволяет сказать, что, во-первых, в Уставе он более обширен по их представительному перечню, во-вторых, по своей сути они являются детализирующими указанные права и не выходят за рамки очерченные законодательством. В этом случае, представляется, что общероссийские спортивные федерации (а об этом свидетельствует анализ соответствующих положений их Уставов95), не в полной мере используют в своей деятельности такой принцип их функционирования, каким является самостоятельность. К сожалению Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не содержит нормы, устанавливающей права и обязанности региональных спортивных федераций. Данное обстоятельство труднообъяснимо, учитывая то, что региональные спортивные федерации осуществляют значительную часть физкультурно-спортивной работы на своей терри-

94См.: Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». М.: Юстицинформ. 2009. С. 48.// СПС «Консультант Плюс».

95См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация бокса России», Устав Общероссийской общественной организации «Федерация триалона России», Устав Общероссийской общественной организации «Федерация спортивного катания на коньках России» и др.

82

тории, проводят различные первенства и другие соревнования, формируют команды для участия во всероссийских и межрегиональных соревнованиях, как юридические лица вступают в гражданско-правовые правоотношения. Поэтому весьма актуальным представляется в дополнение указанного нормативного акта ст. 161 содержащей права и обязанности региональных спортивных федераций. С учётом изучения специальной литературы96, предложений спортивных функционеров97 и пожеланий самих спортсменов может быть предложена ст. 161 в следующей редакции:

Статья 161. Права и обязанности аккредитованных региональных спортивных федераций.

1. Аккредитованные региональные спортивные федерации в установленном настоящим Федеральным законом, а также актами субъектов Российской Федерации, порядке вправе:

1)организовывать и проводить по соответствующему виду спорта чемпионаты, первенства и кубки субъекта Российской Федерации, разрабатывать

иутверждать положения (регламенты) о таких соревнованиях, наделять статусом чемпионов, победителей первенств, обладателей кубков субъекта Российской Федерации;

2)обладать всеми правами на использование символики и наименования спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации по соот-

96См.: например, Романовская О. В. Правовой статус спортивных федераций в Российской Федерации. // Круглый стол Комитета Государственной Думы по физической культуре и спорту на тему «Законодательное обеспечение совершенствования деятельности общероссийских и региональных спортивных федераций в области физической культуры и спорта. М., 2001; Мельник Т. Е. Государственный контроль за деятельностью спортивных федераций: правовые аспекты // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 3; Синтгорин Б. В. Организация физкультурно-спортивной работы в регионах. Смоленск, Альфус, 2009 и др.

97См.: например, Журова С. С. Кризисные менеджеры только навредят // Круглый стол Комитета Государственной Думы по физической культуре и спорту на тему «Законодательное обеспечение совершенствования деятельности общероссийских и региональных спортивных федераций в области физической культуры и спорта. М., 2011.; Березов В. А. Аккредитация общественных объединений (федераций, союзов, ассоциаций по видам спорта): теория и практика // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 1. С. 13 и др.

83

ветствующим видам спорта, за исключением символики субъекта Российской Федерации;

3)осуществлять формирование, подготовку спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации по соответствующим видам спорта для участия в межрегиональных и всероссийских спортивных соревнованиях и направлять их для участия в этих соревнованиях;

4)принимать участие в формировании календарного плана официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий субъекта Российской Федерации;

5)организовывать и проводить региональные и местные официальные спортивные мероприятия по соответствующим видам спорта;

6)вступать в общероссийские спортивные федерации, приобретать права и нести обязанности, соответствующие статусу таких членов;

7)получать финансовую и иную поддержку, предоставленную для развития соответствующих видов спорта, из различных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников;

8)осуществлять иные права в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2. Аккредитованные региональные спортивные федерации обязаны:

1)во взаимодействии с иными субъектами физической культуры и спорта обеспечивать развитие соответствующих видов спорта в субъекте Российской Федерации;

2)обеспечивать подготовку спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации по соответствующим видам спорта для участия в межрегиональных и всероссийских официальных спортивных мероприятиях и достижения ими высоких спортивных результатов на таких мероприятиях;

3)участвовать в реализации календарного плана официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий субъекта Российской Федерации, в том числе ежегодно организовывать по соответствующему ви-

84

ду спорта (по всем его спортивным дисциплинам) чемпионаты и (или) первенства и (или) кубки субъекта Российской Федерации, если иное не установлено органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

4)организовывать и (или) проводить ежегодно региональные спортивные соревнования по развиваемому виду спорта;

5)разрабатывать и представлять в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области физической культуры и спорта программы развития соответствующих видов спорта в порядке, установленном этим органом, а также реализовывать указанные программы и представлять ежегодные отчёты об их реализации;

6)противодействовать использованию допинговых средств и (или) методов в спорте, а также проявлениям любых форм дискриминации и насилия

вспорте;

7)ежегодно представлять в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отчёт о деятельности региональных спортивных федераций, в порядке, устанавливаемом этим органом;

8)исполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и со своими уставами».

Подводя итог исследованию характерных признаков административноправового положения общероссийских и региональных спортивных федераций в России, представляется возможным сформулировать определение указанных понятий следующим образом:

- общероссийская спортивная федерация – общероссийское обще-

ственное объединение, которое создано в форме общероссийской организации или ассоциации (союза) общественных объединений, получило государственную аккредитацию и целями которого являются развитие одного или нескольких видов спорта на территории Российской Федерации, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных меро-

85

приятий и подготовка спортсменов – членов спортивных сборных команд Российской Федерации;

- региональная спортивная федерация – региональное общественное объединение, которое создано в форме общероссийской организации, получившее государственную аккредитацию и целями которого являются развитие одного или нескольких видов спорта на территории субъекта Российской Федерации, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов – членов спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации.

Подводя итог, можно сформулировать следующие выводы:

1.Местные, региональные, общероссийские спортивные федерации определены российским законодательством как общественные организации.

Вто же время вводится институт государственной аккредитации региональных и общероссийских спортивных федераций, правовая природа которой в законе так и не определена. Последнее обстоятельство вызывает критические замечания, а также путаницу со смежными институтами, в частности с лицензированием.

2.Закон «О физической культуре и спорте» устанавливает, что по одному виду спорта на территории субъекта РФ соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ обязан аккредитовать только одну региональную спортивную организацию. Такой же принцип действует в отношении общероссийских спортивных федераций.

3.Закон «О физической культуре» предусматривает, что с момента государственной аккредитации общественной организации она приобретает статус общероссийской спортивной федерации. Это обусловливает вывод, что общероссийские спортивные федерации могут быть созданы только после государственной аккредитации. До этого момента они являются «рядовыми» общественными организациями. Таким образом, аккредитация является одним из условий государственной регистрации спортивной федерации.

86

В соответствии с законом использование в наименованиях юридических лиц словосочетания «общероссийская спортивная федерация» допускается только после приобретения статуса общероссийской спортивной федерации.

4. Российское законодательство не предусматривает обязательное членство спортивных федераций в ОКР, в то же время членство в ОКР для общероссийских спортивных федераций является условием их государственной аккредитации, а также основанием для признания международным спортивным сообществом. Общероссийские спортивные федерации не являются филиалами или представительствами ОКР. Отсутствие аккредитации для физкультурно-спортивных объединений не является запретом на проведение общественных спортивных и оздоровительных мероприятий98.

ГЛАВА 2. СТРУКТУРНО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВЕННО-СПОРТИВНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

§ 1. Правовое регулирование, создания и государственной регистрации ОСО.

1.1. Теоретико-административные предпосылки государственной регистрации ОСО.

В системе административно-правового регулирования ОСО важнейшее место занимает регламентация их создания.

Как показывает анализ специальной литературы99 вопросу создания общественных объединений уделяется незаслуженно мало внимания, хотя

98См.: Романовская О. В. Правовой статус спортивных федераций в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 2. С. 21-22.

99См.: Авакьян С. А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ (конституционноправовые основы). М., 1996; Болотин И. В. Законодательное регулирование деятельности общественных

87

этот процесс во многом определяет его дальнейшую деятельность. С другой стороны, от будущей деятельности общественного объединения зависит и процедура его создания. На это ещё указывал В. Ф. Дерюжинский: «В отношении к процедуре формирования общества имеется некоторое различие в зависимости от того, намеревается ли общество пользоваться правами гражданского лица»100. Это различие существует и сейчас. Так, в ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» зафиксировано положение о том, что «создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном … законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица».

Таким образом, в процессе создания общественных объединений можно выделить несколько этапов. Например, В. М. Манохиным предлагается выделить «… три этапа: инициатива организаторов, разработка проекта устава, государственная регистрация устава»101. С. Н. Братановский говорит о двух этапах: «учреждении и регистрации»102.

Учитывая то, что Федеральный Закон "Об общественных объединениях", как было сказано, не имеет императивной установки на регистрацию общественных объединений, нам предоставляется возможность при создании ОСО выделить два этапа в его создании и обозначить их как «обязательный» и « факультативный»103. При этом обязательный этап должно пройти любое ОСО. Сюда включаются действия, закреплённые ст. 18 Закона «Создание общественных объединений», а именно: принятие решения о создании ОСО,

объединений в Российской Федерации. Воронеж, Эфир. 2008; Сорока А. Г. Общественные объединения в структуре политической системы общества. М., 2011.

100См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Пособие для студентов. СПб. 1917. С. 101.

101См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учеб-

ник. М., 1996. С. 56,

Отметим, что формулировка третьего этапа – «государственная регистрация устава общественного объединения» не совсем верна, так как ст. 21 Федерального закона « Об общественных объединениях называется «Государственная регистрация общественного объединения».

102См.: Братановский С. Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов, Научная книга, 2008. С. 38-39.

103См.: Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 106.

88

об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольноревизионного органов на съезде (конференции) или общем собрании. С этого момента ОСО считается созданным и осуществляет в соответствии с той же статьёй: 1) уставную деятельность; 2) права, за исключением юридического лица, и обязанности, предусмотренные законом.

На данном этапе органы исполнительной власти не принимают участие в создании ОСО. Его учредителем могут выступать физические лица – не менее трёх, если иное не установлено законодательством; и юридические лица - общественные объединения. Ч.7 ст. 19 Закона "Об общественных объединениях" запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления быть учредителями, членами и участниками общественных объединений.

«Факультативный» этап создания ОСО включает в себя все действия, связанные с его государственной регистрацией.

Таким образом, в отношении тех ОСО, которые не намереваются пользоваться правами юридических лиц, действует явочный порядок. Здесь не требуется разрешения органов исполнительной власти на создание ОСО. Для тех же ОСО, которые желают получить статус юридических лиц, применяется явочно-регистрационный порядок. То есть, сначала они создаются в установленном ст. 18 Закона "Об общественных объединениях" порядке, а затем проходят процедуру государственной регистрации. В данной процедуре участвуют органы исполнительной власти, а именно Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. В этом случае возникающие здесь правоотношения являются административно-правовыми отношениями.

С учётом сказанного возникает вопрос, к каким видам ОСО может быть применим тот или иной способ его создания.

Для уяснения особенностей образования ОСО, следует отметить, что ранее действовавший Федеральный закон от 23 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О

89

физической культуре и спорте в Российской Федерации»104 вкладывал в термин «физкультурно-спортивная организация» иной смысл, нежели действующий в настоящее время аналогичный закон 2007 г. Так, под физкультур- но-спортивной организацией понималась «одна из организационно-правовых форм физкультурно-спортивного объединения, созданная на основе членства в целях совместной деятельности по проведению физкультурнооздоровительной и спортивной работы и достижении своих уставных целей» (абз. 8 ст. 2). А физкультурно-спортивное объединение в целом представляло собой общественное добровольное самоуправляемое некоммерческое объединение создаваемое по инициативе граждан в целях развития физкультуры и спорта (абз. 9 ст.2).

То есть, по ранее действовавшему законодательству физкультурноспортивные организации имели следующие особенности:

—являлись некоммерческими организациями;

—создавались по инициативе граждан;

—были основаны на членстве;

—создавались в целях совместной деятельности по проведению физ- культурно-оздоровительной и спортивной работы в достижении своих уставных целей.

Особенности правового статуса физкультурно-спортивных организаций по действующему Федеральному закону «О физической культуре и спорте в РФ» заложены в ст. 19:

—физкультурно-спортивные организации могут быть как коммерческими организациями, так и некоммерческими;

—физкультурно-спортивные организации могут создаваться в различных организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством РФ для коммерческих и некоммерческих организаций;

90