Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

общероссийских спортивных федераций. В статье Закона ничего не говорится об аккредитованных федерациях, но это и не требуется, так как не аккредитованные федерации вообще не могут быть созданы, осуществлять свою профессиональную деятельность82. Поэтому, на наш взгляд, такая сложная правовая конструкция, требующая дополнительного логического толкования, не способствует рациональной практике организации и деятельности спортивных федераций.

Немаловажным для понимания правовой сущности аккредитации спортивных федераций является исследование её международно-правовых аспектов. Оценивая коллизионность как международных документов и национального законодательства, так и управленческой практики осуществления государственной аккредитации спортивных федераций в России, нужно отметить следующее.

Основополагающей правовой посылкой, исходя из международного спортивного законодательства83, является то, что национальные олимпийские комитеты не должны признавать более одной национальной федерации. Соответственно международные документы не предполагают процедуру государственной аккредитации, отдавая процедуру признания национальным олимпийским комитетам, а также вводя такую форму единения, как членство в указанном комитете. Такой подход представляется оправданным. В этом случае функции по государственной аккредитации, принадлежащие Минспорттуризму РФ, можно считать избыточными. ОКР, по-видимому, и так сможет выполнять функции по соблюдению принципов Олимпийской хартии через членство в нем общероссийских спортивных федераций. Как представляется, отказ от международной модели обусловлен тем, что ОКР признается общественной организацией. В этом случае нормы Закона «Об общественных объединениях» не допускают обязательного членства и осуществления

82См.: Романовская О. В. Правовой статус спортивных федераций в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 2. С. 19.

83См.: Олимпийская хартия международного олимпийского комитета.

71

контроля со стороны общественной организации, когда его природа носит публичный характер. В такой ситуации видна непоследовательность законодателя. Анализ закона «О физической культуре» показывает, что ОКР обладает рядом специфических черт. Даже сам факт существования специального закона, который определяет статус конкретной общественной организации, свидетельствует о её неординарности. При анализе положений Устава ОКР очевидно, что ряд его норм «не вписывается» в устоявшуюся модель регулирования статуса общественных организаций. Отношения между ОКР и общероссийскими спортивными федерациями также носят специфический характер. Например, Устав общероссийской общественной организации «Федерация парашютного спорта России»84 предусматривает, что Федерация осуществляет свою деятельность в соответствии с российскими нормативными актами и Конституцией Международной Авиационной Федерации (ФАИ), а также общепризнанными международными нормами и положениями. Федерация признана ОКР, что необходимо по Конституции ФАИ для представления своего вида спорта на международной арене. Устав общероссийской общественной организации «Федерация спортивной борьбы России»85 устанавливает, что она является основанной на членстве общественной организацией, созданной с целью популяризации и развития следующих видов спортивной борьбы: вольной борьбы, греко-римской борьбы и женской борьбы и их модификации. Федерация осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и другими законодательными актами Российской Федерации, Уставом Международной любительской федерации борьбы (ФИЛА), а также общепризнанными международными нормами положениями и стандартами. Федерация является членом олимпийского комитета Российской Федерации в соответствии с аккредитацией имеет

84Устав общероссийской общественной организации «Федерация парашютного спорта России». Принят учредительным съездом России 3 марта 1991 г. // СПС «Гарант», 2010.

85Устав общероссийской общественной организации «Федерация спортивной борьбы России». Утверждён на Учредительной конференции 2 марта 1993 г. // СПС «Гарант», 2010.

72

право проводить официальные спортивные соревнования Российской Федерации, международные спортивные соревнования на территории Российской Федерации, мероприятия по подготовке к участию в международных спортивных соревнованиях и участию в них сборных команд Российской Федерации по борьбе, предусмотренные единым календарным планом физкультур- но-оздоровительных и спортивных мероприятий. Членство в ОКР для общероссийских спортивных федераций является условием их государственной аккредитации, а также основанием для признания международным спортивным сообществом. При этом необходимо отметить, что ОКР не выполняет функции «головной организации» по отношению к спортивным федерациям. Они не являются филиалами или представительствами ОКР.86

Немаловажное значение для характеристики общероссийских спортивных федераций как субъектов административного права приобретает вопрос

оих членстве.

Всоответствии с ч. 7 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в уставе общероссийской спортивной федерации может быть установлен запрет на членство в ней физических лиц. Реализация этого запрета позволяет общероссийской спортивной федерации с наименьшими трудностями соблюдать законодательное требование о максимальном количестве голосов (три четверти) от общего числа голосов своих членов в высшем руководящем органе организации, которые должны принадлежать членом организации – аккредитованным региональным спортивным федерациям87.

Закон в ст. 14 устанавливает, что в члены общероссийских спортивных федераций в соответствии с их уставами могут быть приняты спортивные клубы независимо от организационно-правовых форм и их объединения,

86См.: Романовская О. В. Правовой статус спортивных федераций в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 2. С. 21.

87См.: Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». М.: Юстицинформ. 2009. С. 46 // СПС «Консультант Плюс».

73

осуществляющие свою деятельность преимущественно в соответствующем виде или видах спорта. Перечень видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссийские спортивные федерации с возможным членством спортивных клубов и их объединений, указанных в настоящей части, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта с учетом мнения Олимпийского комитета России. В то же время напомним, что спортивные клубы в соответствии со ст. 10 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» могут создаваться и как коммерческие организации. Учитывая, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» не допускает членство в общественных объединениях иных юридических лиц, кроме самих общественных объединений, а Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в этом аспекте предусматривает лишь запрет на создание спортивных федераций по национальным видам спорта, налицо имеющаяся коллизионность в правоприменительной практике.

Данный запрет, как представляется, следует из определения понятия «национальные виды спорта», данного в п. 5 ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (в России виды спорта исторически сложившиеся в этнических группах населения, имеющие со- циально-культурную направленность и развивающиеся в пределах одного субъекта РФ), рассматриваемого в совокупности с требованиями, предъявляемыми к членам общероссийских спортивных федераций (очевидно, что по одному виду национального спорта не может быть более одной региональной спортивной федерации)88.

Продолжая дальнейший анализ вопросов членства в ОСО, отметим, что исходя из демократических принципов организации и деятельности89, обще-

88См.: Романовская О. В. Правовой статус спортивных федераций в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 2. С. 20.)

89О принципе демократизации ОСО см.: Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М.: Юнити-Дана, 2005. С. 140; Братановский С. Н. Организационно-

74

российские спортивные федерации открыты для вступления в них новых членов. Разумеется, речь идет о приеме в члены общероссийской спортивной федерации только таких лиц, которые соответствуют требованиям к ним, предъявляемым уставом данным организации. Так, уставом общероссийской спортивной федерации в соответствии с ч. 7 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» может быть исключено членство в ней физических лиц.

Ряд требований к членам (как и к учредителям) общественных объединений предъявляет ст. 19 Федерального закона "Об общественных объединениях", в которой наряду с прочим, предусмотрено следующее:

-членами общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица – общественные объединения, если иное не установлено названным Законом, а также законами об отдельных видах общественных объединений (ч. 1);

-иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в России, могут быть членами общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами РФ или федеральными законами. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть избраны почетными членами (почетными участниками) общественного объединения без приобретения прав и обязанностей в данном объединении (ч. 2);

-членами молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет (Ч.4);

-членами детских общественных объединений могут быть граждане, достигшие 8 лет {ч. 5);

-органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть членами общественных объединений (ч. 8).

правовые основы спорта в России. Саратов: Научная книга, 2010. С. 16; Ищенко С. А., Уваров В. Н., Чемакин И. М. Физкультура, спорт, туризм: опыт, правовые проблемы. Ташкент, ТГУ, 1990. С. 36 и др.

75

Значительная специфика административно-правового статуса спортивных федераций, позволяющая говорить об особом их положении среди других ОСО, особенно ярко проявляется при анализе их прав и обязанностей.

Ранее действовавшие нормативные акты определяли специальную правосубъектность аккредитованных спортивных федераций. Сейчас ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» закрепляет общие права и обязанности общероссийских спортивных федераций. Такое положение обусловлено тем, что сам закон, как уже отмечалось, предполагает наличие только аккредитованных спортивных федераций. Согласно указанной статье общероссийские спортивные федерации обладают значительным объемом полномочий, многие из которых создают основу для утверждения о появлении новой отрасли — спортивного права90. Главная их особенность заключается в том, что правила и положения, обязательные для тренеров, спортсменов и судей, принимаются общественными организациями. Так, спортивные федерации разрабатывают правила соответствующих видов спорта, в которых в том числе могут отражаться спортивные санкции. С этими правилами можно ознакомиться на официальных сайтах спортивных федераций. Например, Правила соревнований по плаванию91 утверждены Президиумом Всероссийской федерации плавания 17 февраля 2008 г. Спортивные федерации осуществляют аттестацию тренеров и спортивных судей, а также контроль за их деятельностью. Федерации также вправе отбирать и представлять спортсменов, тренеров и спортивных судей по соответствующим видам спорта на присвоение международными спортивными организациями званий и квалификаций.

90Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М.: Юнити-Дана, 2005. С. 140; Братановский С. Н. Организационно-правовые основы спорта в России. Саратов: Научная книга, 2010. .С. 206-214; Медведев С. А. Теоретико-правовые аспекты функционирования физической культуры и спорта в Российском государстве. Дис. … канд. юрид. наук. Майкоп, 2006. С. 38-49 и др.

91Всероссийская конференция по плаванию: URL: http: // www. russwimming. Ru / vplood

/Provilo_sorevnovanii_po_plavaniyu_2008__۔2010.dos (26 мая 2009 года).

76

Кроме того федерации обладают исключительными правами, отражающими специфику их правового статуса:

-организовывать и проводить по соответствующему виду спорта чемпионаты, первенства и кубки России, разрабатывать и утверждать положения (регламенты) о таких соревнованиях, наделять статусом чемпионов, победителей первенств, обладателей кубков России;

разрабатывать правила соответствующих видов спорта с учётом правил, утверждённых международными спортивными федерациями; утверждать нормы, устанавливающие права и обязанности, в том числе спортивные санкции, для признающих такие нормы субъектов физической культуры

испорта; вносить предложения о включении спортивных дисциплин во Всероссийский реестр видов спорта;

-обладать всеми правами на использование символики спортивных сборных команд по соответствующим видам спорта, за исключением государственной символики РФ;

-осуществлять формирование, подготовку спортивных сборных команд России по соответствующим видам спорта для участия в международных спортивных соревнованиях и направлять их для участия в этих соревнованиях;

-устанавливать ограничение на участие во всероссийских официальных соревнованиях по соответствующим видам спорта спортсменов, не имеющих права выступать за спортивные сборные команды Российской Федерации в соответствии с нормами международных спортивных организаций, проводящих соответствующие международные соревнования, принимать участие в формировании Единого календарного плана межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий92, организовывать и проводить межрегиональные, всероссийские и меж-

Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий является документом, определяющим перечень межрегиональных и всероссийских офи-

77

дународные официальные спортивные мероприятий по соответствующим видам спорта.

- организовывать и проводить межрегиональные, всероссийские и международные официальные спортивные мероприятия по соответствующим видам спорта и др.

Часть 2 ст. 16 Закона «О физической культуре» предусматривает, что права, установленные в п.п. 1-5г данной статьи могут осуществлять только общероссийские спортивные федерации. В то же время закон допускает, что иные физкультурно-спортивные организации, созданные в виде некоммерческих организаций, могут осуществлять проведение по соответствующему виду спорта чемпионатов, первенств и кубков России в случае делегирования общероссийскими спортивными федерациями этим организациям права на проведение данных спортивных соревнований.

Говоря о правах спортивных федераций, зафиксированных в ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». укажем на определённую нелогичность её изложения. В частности, первая часть (как и наименование) посвящена правам общероссийских спортивных федераций. Однако вторая часть указывает, что ряд полномочий осуществляют только общероссийские спортивные федерации, а остальные могут осуществляться иными физкультурно-спортивными организациями, созданными в виде некоммерческих организаций. В этом случае непонятно наименование статьи, да и как уже отмечалось, содержание статьи относится только к общероссийским спортивным федерациям.

Нельзя полностью согласиться и с редакцией ч. 2 ст. 16 Закона. Представляется, что федеральные органы исполнительной власти субъектов Рос-

циальных физкультурных и спортивных мероприятий, перечень международных спортивных мероприятий, проводимых на территории Российской Федерации, а также перечень спортивных мероприятий и обеспечения участия спортивных сборных команд Российской Федерации в международных спортивных мероприятиях. Порядок включения физкультурных и спортивных мероприятий в Единый календарный план межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий утверждён приказом Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ от 8 мая 2009 г. № 289.

78

сийской Федерации, распоряжаясь значительными бюджетными средствами, проводя всестороннею организационно-координирующую деятельность (в силу реализации имеющихся полномочий) в сфере физической культуры и спорта, не могут быть формально отстранены от организации и проведения общероссийских и региональных спортивных мероприятий. Поэтому, на наш взгляд, будет целесообразным в ч. 2 ст. 16 после слов «спортивные федерации» дополнить словами «если иное не предусмотрено», а также дополнить вторым и третьим предложениями следующего содержания: «Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять совместно с общероссийскими федерациями организацию и проведение по соответствующему виду спорта чемпионатов, первенств и кубков России в случае принятия общероссийскими спортивными федерациями решения о совместной организации данных спортивных соревнований в соответствии с частью 11 статьи 20 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Иные лица также могут осуществлять совместно с общероссийскими спортивными федерациями организацию и проведение по соответствующему виду спорта чемпионатов, первенств и кубков России в случае принятия общероссийскими спортивными федерациями решения о совместной организации данных спортивных соревнований в соответствии с частью 11 статьи 20 настоящего Федерального закона и с согласия федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

Особо следует отметить полномочия общероссийских федераций по различным видам спорта по формированию сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта. Согласно п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» общероссийские спортивные федерации «осуществляют формирование, подготовку сборных команд Российской Федерации по соответствующим видам спорта для участия в международных спортивных соревнованиях и направляют их

79

для участия в этих соревнованиях». Сборные команды Российской Федерации формируются аккредитованными общероссийскими федерациями (союзами и ассоциациями) по различным видам спорта с участием специального уполномоченного федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта, а также ОКР и иных физкультурно-спортивных организаций. В целях упорядочения деятельности сборных команд России по видам спорта и повышения подготовки российских спортсменов к чемпионатам мира, Европы, олимпийским играм и другим официальным международным соревнованиям специальным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта совместно с национальным олимпийским комитетом был утверждён Статут сборных команд России93.

Часть 3 упомянутой ст.16 Закона закрепляет обязанности общероссийской спортивной федерации, к которым относится:

-обеспечение развития соответствующих видов спорта в РФ;

-обеспечение подготовки спортивных сборных команд России по соответствующим видам спорта;

-участие в реализации Единого календарного плана межрегиональных, всероссийских и международных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

-разработка требований и норм соответствующих видов спорта, квалификационных требований к присвоению соответствующих квалификационных категорий спортивных судей;

туре, спорту и туризму от 20 июня 2001 г. № 8/2 и бюро Исполкома Олимпийского комитета России от 27 сентября 2001 г. 69 би/19а «Об утверждении Статута сборных команд России // Нормативное правовое и программно – методическое обеспечение сферы физической культуры и спорта: Документы и материалы

(1999-2004 г.г.) М.: Советский спорт. 2004. С. 432-438.

80