Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

— физкультурно-спортивные организации в качестве основного вида деятельности осуществляют деятельность в области физической культуры и спорта.

Добавим к этому, что если Федеральный закон 1999 г. относил физ- культурно-спортивные организации к субъектам физической культуры и спорта как юридических лиц, так и организации, не имеющие данного правового статуса, то Федеральный закон 2007 г. в ст. 2 определяет физкультурноспортивную организацию как юридическое лицо любой организационноправовой формы, осуществляющее деятельность в области физической культуры и спорта в качестве основной.

Отсюда можно сделать вывод, что для ОСО, выступающих в виде физ- культурно-спортивных организаций, установлен двухэтапный порядок их создания. Для всех же других видов ОСО (спортивных учреждений, спортивных фондов, органов общественной спортивной самодеятельности) возможен альтернативный выбор порядка создания.

Немаловажным для выяснения необходимости для ОСО государственной регистрации является и следующее обстоятельство, которое обусловлено наличием наряду с законодательными актами, устанавливающими правовой статус ОСО, и других специальных подзаконных актов. Так, Порядок проведения государственной аккредитации РФ общественных организаций для наделения их статусом общероссийской спортивных федераций, утверждённый Приказом Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 18 августа 2009 г. № 654105, устанавливает правовые основы проведения аккредитации, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Указанный правовой акт в том числе содержит требование, предусматривающее, что для получения аттестации федерация представляет в органы по аккредитации копию учре-

91

дительных документов и документы, подтверждающие факт внесения записей о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц.

Таким образом, чтобы получить, пожалуй, самое значимое в сфере спорта право – право проводить чемпионаты, первенства, розыгрыши кубков и другие официальные соревнования Российской Федерации, а также международные спортивные соревнования на территории России, предусмотренные единым календарным планом физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, российские общественные объединения по видам спорта должны в обязательном порядке обладать статусом юридического лица106.

В юридической литературе существует различные мнения по вопросу о необходимости государственной регистрации общественных объединений. В частности, большинство учёных, исследующих рассматриваемую проблему, считают данный институт необходимым107. Но есть и другие мнения. Так, например, С. С. Юрьев пишет: « … для более глубокой реализации права на ассоциацию необходимо внести в законодательство норму, согласно которой общественные объединения являются юридическими лицами с момента своего создания. Данное положение будет соответствовать и международным нормам и исторической традиции, и правовой природе общественных организаций. Для административных же целей (взаимодействия и контроля) следует ограничиться учётом таких ассоциаций»108. Не видит необходимости в регистрации общественных объединений и М. К. Розовский, считающий, что

106См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта. Дис. …

канд. юрид. наук. М., 2005. С. 65-66.

107См., например, Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.. Эксмо, 2009; Братановский С. Н.. Рождевствина А. А. Комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95ФЗ «О политических партиях» // СПС «Гарант», 2005; Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., Норма, 2005; Оганесова Ю. И. Организационо-правовая деятельность общественных объединений в России: Монография. СПб. 2009. и др.

108См.: Юрьев С. С. Правовой статус общественных объединений: Автореферат дис. … канд. юрид.

наук.. М.. 1995. С. 20.

92

регистрация «излишний административный барьер на пути подлинной демократизации жизнедеятельности общественных объединений»109.

На наш взгляд, им весьма содержательно возражает А. Б. Агапов: «Акт регистрации есть специфическая форма взаимоотношений общественных объединений с государством. Она определяет основные требования к содержанию их уставов, отражающих важнейшие элементы правового статуса общественного объединения … Процедура регистрации предусматривает далее определение соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства. Органы юстиции анализируют документы, подтверждающие вид общественных объединений. Такие органы вправе осуществлять проверку достоверности предоставленных для регистрации документов и иные действия, предусмотренные законодательством»110.

В данном случае А. Б. Агапов совершенно справедливо выделяет такие цели государственной регистрации общественных объединений, как оформление взаимоотношений органов исполнительной власти и общественных объединений и определение соответствия устава общественного объединения требованиям законодательства.

Действительно, осуществление этих целей необходимо. Государственные органы в отношении негосударственных организаций осуществляют государственное регулирование (но не управление). Общественные объединения, в том числе и ОСО, в данном случае не являются исключением. Представляется, что Ю. В. Соболева закономерно считает, что «государственную регистрацию общественных объединений можно назвать важнейшим элементом их деятельности. Реформы, происходящие в нашей стране, нашли выражение и в законодательстве об общественных объединениях. В СССР

общественные объединения являлись придатками государственного аппарата

109Розовский М. К. Общество и демократия: правовые точки соприкосновения: Монография. М.. Ста-

тут, 2010. с. 74.

110См.: Агапов А. Б. Некоторые проблемы информационно-правового обеспечения деятельности общественных организаций в РФ // Государство и право. 1994. № 2. С. 101-102.

93

и не могли действовать самостоятельно»111. Со своей стороны добавим, что научная позиция С. С. Юрьева вызывает возражение и в общеюридическом аспекте, так как она находится в противоречии со ст. 51 Гражданского кодекса « Государственная регистрация юридических лиц».

Поэтому, исследуя административно-правовую природу государственной регистрации, отметим, что она, прежде всего, является юридическим фактом, то есть обстоятельством, с которым у ОСО связано возникновение как у субъекта прав юридического лица. Кроме того, учёные применительно к общественным объединениям отмечают и другой административноправовой аспект, определяя государственную регистрацию как «… форму государственного контроля за их целевым назначением»112, «… специфическую форму взаимоотношений общественных объединений с государством»113. То есть акцент здесь делается на характере взаимоотношений общественных объединений с органами государственной власти.

Таким образом, можно сформулировать определение государственной регистрации ОСО. Под данной стадией создания ОСО следует понимать

форму взаимоотношений общественных спортивных объединений с органами юстиции, целями которой является: обеспечение соответствия законодательству учредительных документов этих организаций и при этом условии получение ими прав юридических лиц.

Порядок государственной регистрации ОСО регламентируется соответствующими положениями части первой ГК РФ, Федеральным законом «Об общественных объединениях», Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Установленная Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» специфика создания (регистрации), реорганизации и ликвидации спортивных федераций согласуется с

111См.: Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъект административного права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 128.

112См.: Овсянко Д. М. Административное право: Учебн. пособие. М.. 1997. С. 17.

113См.: Агапов А. Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М.. 1997. С. 61, С.

94

нормами п. 3 ст. 6 Федерального закона «О некоммерческих организациях», предусматривающими, что особенности правового положения общественных организаций (объединений) определяются иными (нежели названы) федеральными законами, а также с положением ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об общественных объединениях», предусматривающим, что особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений, могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с названным Законом (там же предусмотрено, что деятельность таких общественных объединений до принятия специальных законов, а также деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируется Федеральным законом «Об общественных объединениях»).

В соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ, утверждённым Указом Президента РФ от 13 октября 2004г. № 1313114 на Министерство юстиции РФ возложены функции организации деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций.

1.2.Административно-правовое обеспечение подготовки ОСО

кгосударственной регистрации

Административно-правовая процедура государственной регистрации ОСО включает определённую совокупность установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях» действий. К ним относятся:

1) подача ОСО документов, необходимых для государственной регистрации;

95

2)рассмотрение органами юстиции заявки ОСО и иных, предоставленных им документов;

3)принятие решения органами юстиции;

4)обжалование ОСО решения об отказе или об уклонении от государственной регистрации в суд.

Последнее действие является факультативным. Перечень документов, представляемых ОСО в соответствующий орган юстиции, установлен ст. 21 Закона «Об общественных объединениях». К ним относятся:

заявление в регистрирующий орган, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа ОСО с указанием места жительства каждого;

устав ОСО в двух экземплярах; выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или обще-

го собрания, содержащая сведения о создании ОСО, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов;

сведения об учредителях; документ об уплате регистрационного сбора;

документ о предоставлении юридического адреса ОСО; протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний

структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального ОСО;

при использовании ОСО личного имени гражданина или символики, защищённой законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, - документы, подтверждающие правомочия на их использование.

В Законе не закреплено положение о том, что данный перечень документов является исчерпывающим. В связи с этим, перечень документов, не-

96

обходимых для государственной регистрации ОСО, может быть изменён другими законами115.

Исходя из анализа основных полномочий Минюста России применительно к ОСО, можно перечислить следующее:

1)принятие решения о государственной регистрации ОСО;

2)выдача свидетельства о внесении записи в единый государственной реестр юридических лиц, а также свидетельства о государственной регистрации ОСО;

3)установление порядка государственной регистрации эмблем и символики ОСО, а также принятие решения о их государственной регистрации.

Ст. 21 Закона «Об общественных объединениях» распределяет полномочия по государственной регистрации общественных объединений между органами юстиции по территориальному признаку. Таким образом, исходя из данного положения, Министерство юстиции РФ регистрирует общероссийские и международные ОСО. Государственная регистрация межрегиональных, региональных и местных ОСО производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего управленческого органа ОСО. Это означает, что государственная регистрация межрегионального ОСО осуществляется органом юстиции того субъекта РФ, на территории которого находится указанный орган116.

Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений

осоздании, реорганизации и ликвидации ОСО, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» федеральным орга-

115См.: Братановский С. Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов, Научная книга, 2009. С. 111.

116См.: Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 111.

97

основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о соответствующей государственной регистрации.

Нормативным актом, определяющим форму предоставления заявления о государственной регистрации является «Форма № PH0001. Заявление о государственной регистрации некоммерческой организации», утверждённая Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. № 212117. Приказом Федеральной регистрационной службы от 21 мая 2001 г. № 89118 были также утверждены Методические рекомендации по заполнению формы документов, предоставляемых в федеральную регистрационную службу и её территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. № 212 «О мерах по реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций» формы документов, необходимых для соответствующей государственной регистрации, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Требования к оформлению документов, предоставляемых ОСО для государственной регистрации, установлены Административным регламентом исполнение Министерством юстиции РФ государственной регистрационной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденным Приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г.

№ 96119.

Принятию решения о государственной регистрации ОСО предшествует анализ устава и других учредительных документов с точки зрения, соответствия:

117СЗ РФ. 2006. № 17(ч.II). Ст. 1869.

118СПС Консультант Плюс.

119Российская газета. 2009. 30 апреля. № 76.

98

Конституции РФ, Федеральному закону от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» (ст. ст. 16, 19, 20, 21 и др.), законам об отдельных видах общественных объединений, другим нормативным правовым актам;

Наличию полного перечня требуемых по закону учредительных документов;

соблюдению надлежащего порядка и правильности оформления учредительных документов;

достоверности информации, содержащейся в представленных на регистрацию учредительных документах;

соответствия названия ОСО требованиям закона; наличию в едином государственном реестре юридических лиц зареги-

стрированного общественного объединения с тем же названием на территории, в пределах которой объединение осуществляет свою деятельность.

Способы, которые может использовать Министерство юстиции РФ в ходе проверки учредительных документов и других материалов, представленных ОСО являются следующее:

получение для ознакомления у обратившегося за государственной регистрацией ОСО подлинных экземпляров учредительных документов и иных дополнительных материалов;

получение справок и объяснений от представителей ОСО и других заинтересованных лиц и организаций по вопросам, связанным с регистрацией ОСО;

направление запросов в государственные органы и общественные объединения;

получение заключений специалистов по вопросам, возникающим в связи с государственной регистрацией общественных объединений;

совершение иных действий, вытекающих из требований закона120.

99

Органы юстиции не вправе требовать от ОСО предоставления документов, не указанных в ст. 21 Закона «Об общественных объединениях». С другой стороны, нарушением будет являться как не предоставление, так и неистребование необходимых документов. На распространённость таких нарушений указывается в письме Генерального прокурора РФ Председателю Правительства РФ от 16 марта 2010 г.: «В нарушение требований Закона многие общественные объединения не дают сведения об юридическом адресе….»121. В качестве указанных организаций, в частности, названы и ОСО, такие как Центр спортивных клубов молодёжи Мордовского республиканского союза ветеранов Афганистана, Саратовское отделение общероссийской спортивной общественной организации «Федерация фехтования России» и др.

ОСО не только должны представить все необходимые документы для государственной регистрации, но и обеспечить соответствие этих документов требованиям, предъявляемых законодательством и подзаконными актами.

Данные требования закреплены в ст. 20 Закона «Об общественных объединениях» и в ст. 15 Закона «О физической культуре и споре в Российской Федерации». Они также содержатся в Административном регламенте исполнения Министерством юстиции РФ государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организациях утверждённых приказом Минюста от 31 марта 2009 г. № 96.

Так, с учётом законодательных требований устав ОСО должен предусматривать:

1)название, цели, его организационно-правовую форму;

2)структуру ОСО, руководящие и контрольно-ревизионные органы общественного объединения, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

100