Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

С учётом анализа имеющихся признаков, характеризующих ОСО как субъект административного права, можно предложить следующую формулировку этого понятия. Общественное спортивное объединение – это добровольное самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе физических и юридических лиц – общественных объединений, выступающее от своего имени для осуществления деятельности в области физической культуры и спорта и имеющие своей целью удовлетворение профессиональных и любительских интересов в этой области его членов, а также защиту их интересов.

3. Одно из важнейших мест в системе ОСО занимает Олимпийский комитет (ОКР), который возглавляет олимпийское движение в России и является общероссийским общественным объединением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях, Олимпийской Хартией МОК и на основании признания МОК, а также в соответствии со своим уставом (ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». В то же время в ст. 14 Устава ОКР говорится, что «ОКР, являясь общероссийским союзом общественных объединений, осуществляет свою деятельность на основе добровольности, равноправия его членов, самоуправления и законности». Такая правовая характеристика ОСО как союза не во всём согласуется со ст. 13 Федерального закона «Об общественных объединениях». Согласно указанной статье закона общественные объединения независимо от их организационноправовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Граждане Российской Федерации не указаны в ст. 13 Федерального закона «Об общественных объединениях» в качестве самостоятельных субъектов, наделённых правоспособностью создавать союзы (ассоциации) общественных объединений. Статья 5 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Рос-

181

сийской Федерации», напротив, называет граждан как самостоятельных субъектов. Кроме того, объединятся в союзы общественных объединений вправе не все юридические лица, как это указано в данной статье, а лишь общественные объединения.

Учитывая, что ОКР осуществляет свою деятельность на основании законодательства России, его правовой статус, в принципе, должен быть приведён в соответствие с Федеральным законом «Об общественных объединениях». Но при рассмотрении административной правосубъектности ОКР следует сделать вывод, что противоречие его правового статуса скорее связано с императивным закреплением требований о его деятельности на основании данного закона. Поэтому приведение в соответствие с названным законом правового статуса ОКР неминуемо повлекло бы за собой нарушение требований Олимпийской Хартии МОК (объединения, являющегося «вышестоящей спортивной организацией» по отношению к ОКР), которые, в частности, устанавливают: «каким бы ни был состав НОК “национального олимпийского комитета, в рассматриваем случае – ОКР”, в него должны обязательно входить: - члены МОК в данной стране, если таковые имеются … - действующие или ушедшие из спорта спортсмены, участвующие в Олимпийских играх». При этом, согласно официальным регламентом Олимпийской хартии, для получения признания МОК НОК – кандидат должен представить на утверждение МОК свой устав, который в случае расхождения его положений с Олимпийской Хартией, вполне может быть не утверждён.

Коллизионность в определении административно-правового статуса ОКР находит своё выражение и при сравнительном анализе двух основополагающих для регулирования его организации и деятельности нормативных актов: федеральных законов «Об общественных объединениях» и «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Если исходя из норм первого из указанных нормативных актов, ОКР является обычным общественным объединением, то второй закон значительно расширяет полномочия

182

ОКР по сравнению с другими ОСО. В частности, ОКР передано право, регулировать деятельность федераций по видам спорта, а также других ОСО, включая право утверждения их правового статуса.

Проведённый развёрнутый анализ полномочий ОКР свидетельствует о том, что значительная часть этих полномочий имеет законодательную основу (ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). В то же время, исходя из практики организации и деятельности ОКР, изучения его уставных целей и задач, можно сделать вывод о известной пробельности данного закона, в котором, на наш взгляд, не в достаточной мере отражены представительские и координирующие полномочия ОКР по отношению к другим ОСО Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым часть 3 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» дополнить пунктами 21 и 29 в следующем содержании:

«21) представляет олимпийское движение России, членов Олимпийского комитета России, а также иных субъектов олимпийского движения России в органах государственной власти и органах местного самоуправления, российских организациях, а также в международных спортивных объединениях»;

«21) координирует деятельность общероссийских спортивных федераций, физкультурно-спортивных объединений в области олимпийского движения».

4. Наряду с ОКР значительную роль в системе общественных спортивных объединений в России занимают федерации по видам спорта.

Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусматривает трёхуровневую организационно-правовую модель организации и деятельности спортивных федераций в России: местные, региональные, общероссийские.

183

Основным отличием региональной спортивной федерации от местной спортивной федерации следует отличать установленное Ч. 5 ст.13 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» положение об аккредитации региональной спортивной федерации соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ, причём только одной спортивной федерации по одному виду спорта на территории субъекта РФ. Такого ограничения для местных спортивных федераций Законом не установлено.

5. Особенностью административно-правового статуса общероссийской спортивной федерации является то, что его основные элементы (в первую очередь права и обязанности) основываются не только на нормах спортивного законодательства, но и в значительной степени обусловлены наличием корпоративных норм. В частности, ст. 33 гл. IV Олимпийской хартии предусмотрено, для того чтобы получить признание НОК и остаться членом данного НОК, национальная федерация должна: заниматься специальный и конкретной спортивной деятельностью; принадлежать к Международной спортивной федерации признанной МОК; вести свою деятельность согласно Олимпийской Хартии и правилам своей Международной спортивной федерации.

Правовыми актами, определяющими процедурные особенности осуществления аккредитации общероссийских спортивных федераций, являются утверждённый Приказом Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ от 18 августа 2009 г. Порядок проведения Государственной аккредитации РФ общественных организаций для наделения их статусом общероссийских спортивных федераций, а также Методические рекомендации по представлению общественными организациями в Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации сведений и документов для получения государственной аккредитации и их последующего включения в реестр общероссийских и аккредитованных региональных спортив-

184

ных федераций, утверждённые Приказом Минспорттуризма России от 14 ап-

реля 2010 г. № 348.

Изучение практики проведения аккредитации общероссийских спортивных федераций позволяет отметить излишнею усложнённость нормативных актов, устанавливающих их административно-правовой статус. Так, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» указывает, что с момента государственной аккредитации она приобретает статус общероссийской спортивной федерации. Однако данная формулировка не совсем ясна, так как из неё следует, что общероссийские спортивные федерации могут быть созданы только после государственной аккредитации. До этого момента они являются «рядовыми» общественными организациями. Таким образом, аккредитация является одним из условий государственной регистрации спортивной федерации, что законом не предусмотрено. Исходя, из этого становится понятна логика ст. 16 Закона, закрепляющей права и обязанности общероссийских спортивных федераций.

Значительная специфика административно-правового статуса спортивных федераций, позволяющая говорить об особом их положении среди других ОСО, особенно ярко проявляется при анализе их прав и обязанностей. Исследование их правовой природы даёт основания считать их в значительной степени носящими публичный (государственно-общественный) характер. В частности к полномочиям общероссийских спортивных федераций отнесено принятие правил и положений, обязательных для тренеров, спортсменов и судей.

Спортивные федерации осуществляют аттестацию тренеров и спортивных судей, а также контроль за их деятельностью. Федерация также вправе отбирать и представлять спортсменов, тренеров и спортивных судей по соответствующим видам спорта на присвоение международными спортивными организациями званий и квалификации. В пользу наличия у спортивных федераций административно-правовых элементов в реализации ими полномо-

185

чий свидетельствует и значительный объём содержащихся в издаваемых ими корпоративных актах спортивных полномочий, имеющих дисциплинарную и административную направленность.

Говоря о правах спортивных федераций, зафиксированных в ст. 16 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», следует указать на определённую нелогичность её изложения. Так, часть первая этой статьи (как и её наименование) посвящена правам общероссийских спортивных федераций, однако вторая часть указывает на ряд полномочий, которые могут осуществляться спортивными организациями, созданными в виде некоммерческих организаций. В этом случае непонятно наименование статьи, да и как уже отмечалось, содержание статьи относится только к общероссийским федерациям.

Корректировки в аспекте необходимости наделения полномочиями по совместной организации и проведению спортивных соревнований федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации требует часть 2 ст. 16 рассматриваемого закона.

6. В системе административно-правового регулирования ОСО важнейшее место занимает регламентация их создания. Учитывая то, что Федеральный закон «Об общественных объединениях» не имеет императивной установки на регистрацию общественных объединений, представляется возможным, при рассмотрении вопроса создания ОСО выделить два этапа и обозначить их как «обязательный» и «факультативный». При этом обязательный этап должно пройти любое ОСО. Сюда включаются действия, закреплённые ст. 18 Закона «Создание общественных объединений», а именно: принятие решения о создании ОСО, об утверждении и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов на съезде (конференции) или общем собрании. С этого момента ОСО считается созданным и осуществляет в соответствии с той же статьёй: 1) уставную деятельность; 2) права, за исключением юридического лица, и обязанности, предусмотренные законом.

186

«Факультативный» этап создания ОСО включает в себя все действия, связанные с его государственной регистрацией. Таким образом, в отношении тех ОСО, которые не намереваются пользоваться правами юридического лица, действует явочный порядок. Здесь не требуется разрешения органов исполнительной власти на создание ОСО. Для тех же ОСО, которые желают получить статус юридических лиц, применяется явочно-регистрационный порядок. То есть, с начала они создаются в установленном ст. 18 Федерального закона «Об общественных объединениях» порядке, а затем проходят процедуру регистрации. В данной процедуре участвуют органы исполнительной власти (Минюст РФ) и в этом случае возникающие здесь правоотношения являются административно-правовыми отношениями.

С учётом сказанного возникает вопрос, к каким видам ОСО может быть применим тот или иной способ его создания. В аспекте изучения этого вопроса необходимо обратиться к ст. 2 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», которая определяет физкуль- турно-спортивную организацию как юридическое лицо любой организаци- онно-правовой формы, осуществляющее деятельность в области физической культуры и спорта в качестве основной.

Отсюда можно сделать вывод, что для ОСО, выступающих в виде физ- культурно-спортивной организации, установлен двухэтапный порядок их создания. Для всех же других видов ОСО (спортивных учреждений, фондов, органов общественной спортивной самодеятельности) возможен альтернативный выбор порядка создания.

Административно-правовая процедура государственной регистрации ОСО включает определённую совокупность установленных Федеральным законом «Об общественных объединениях» действий: 1) подача ОСО документов, необходимых для государственной регистрации; 2) рассмотрение органами юстиции заявки ОСО и иных предоставленных им документов; 3) принятие решения органами юстиции; 4) обжалование ОСО решения об от-

187

казе или об уклонении от государственной регистрации в суд. Последнее действие является факультативным.

Как показывает правоприменительная практика, наиболее характерными основаниями для отказа в регистрации ОСО являются следующие отступления от норм законодательства: наличие в уставе положений, несовместимых со статусом общественного объединения; выявленные внутренние противоречия устава; наличие в уставе правовых пробелов по вопросам, которые должны быть урегулированы уставом данного ОСО; нарушения предусмотренных законом принципов добровольности, самоуправления, законности и гласности; несоответствие наименования и символики ОСО требованиям, установленным федеральными законами «Об общественных объединениях» и «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», не предоставление необходимых документов; нарушение установленных сроков, необходимых для регистрации документов.

7. Организационное построение и механизм правового регулирования внутриуправленческих отношений находит своё отражение как в норматив- но-правовых актах (прежде всего в федеральных законах «Об общественных объединениях», «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»), так и корпоративных нормах, закреплённых в уставах ОСО. При этом ОСО свободны в определении вопросов своей внутренней организации за исключение6м ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового, в частности, административноправового регулирования. Основная проблема заключается в нахождении надлежащего баланса между степенью правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений и допускаемой мерой их внутренней саморегуляции.

Системный анализ организационного построения ОСО позволяет выделить четыре вида структурных образований: 1) система руководящих органов общероссийских ОСО; 2) организационно-территориальных (региональ-

188

ные, местные) ОСО; 3) исполнительный аппарат; 4) иные инфраструктурные подразделения (спортивные центры, учебные пункты, издательства, типографии и т. п.).

Создание руководящих органов ОСО в организационно-правовом аспекте представляет собой процесс дифференциации как управленческих функций, так и имманентно присущих им полномочий, позволяющих реализовывать эти функции.

Анализ ч. 9 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», уставов ОСО позволяет выделить два вида руководящих органов: «высший руководящий орган» и «руководящие органы» ОСО. При этом изучение организационно-правового статуса высшего руководящего органа даёт возможность определить его специфические признаки: верховенство управленческих решений, принимаемых от имени ОСО; их подотчётность; наличие у него исключительных (в том числе учредительных) полномочий, которые не могут быть делегированы иным руководящим органам. Таким органами являются конгресс, съезд, конференция либо общее собрание ОСО. В значительном количестве изученных нами уставов ОСО содержатся положения, предусматривающее, что их высшие руководящие органы вправе рассматривать любой вопрос деятельности данной организации.

Высшим руководящим органом регионального ОСО является конференция или общее собрание. Два варианта организации высшего руководящего органа регионального уровня обеспечивается существенным различием

вчисленности региональных отделений. Поскольку Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не содержит указаний о порядке выбора региональными отделениями ОСО одного из предложенных вариантов, общероссийские ОСО самостоятельно решают этот вопрос. Исходя из изученной нами практики организации и деятельности ОСО

вРоссии, адекватной формой урегулирования этого вопроса могло бы стать

189

дополнение ст. 13 указанного закона частью 5, предусматривающей соотношение численности региональной спортивной федерации и рекомендуемую форму высшего руководящего органа. Закрепление данного положения возможно и в уставе соответствующего общероссийского ОСО.

Руководящие органы спортивных федераций выступают в лице коллегиального органа или единоличного руководителя, административноправовой статус которых может иметь различные варианты. Отдельные исследователи, изучающие организационную структуру общественных объединений, обращают внимание на то, что объём и содержание полномочий единоличных руководителей в значительной степени отличаются. С учётом анализа уставов ОСО в России они могут быть дифференцированы по следующим организационно-правовым блокам: 1) представительские; 2) управлен- ческо-кадровые; 3) финансово-материальные.

В ряде уставов ОСО руководящие полномочия дифференцированы между единоличным руководителем (президентом, председателем) и коллегиальным органом. При этом разграничение указанных полномочий трудно поддаётся управленческому анализу и имеет достаточно выраженный субъективный характер. В организационных структурах отдельных ОСО существует институт сопредседательства. Из анализа уставов ОСО, где имеет место указанный институт управления, также не всегда ясно каким образом происходит разграничение полномочий между указанными должностными лицами. При таком положении дел, как следует из приведённого нами исследования, зачастую возникает необходимость во введении должности «сверхкоординатора», руководящего и направляющего работу всех «председателей» и «сопредседателей».

Немаловажное значение точность легитимного определения админист- ративно-правового статуса руководителя ОСО (в первую очередь, спортивных федераций) приобретает в связи с необходимостью соблюдения законов о государственной службе и касающаяся невозможности совмещения долж-

190