Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

нистративно-правовых отношениях, представляется необходимым, уделить указанным видам общественных спортивных объединений особое внимание и исследовать специфику их административно-правовых статусов в отдельных параграфах.

§ 2. Олимпийский комитет России

Международное олимпийское движение является центральной, самой организованной и признанной формой в международном спортивном движении. Оно объединяет больше стран, чем Организация Объединённых Наций. Свыше 200 национальных олимпийских комитетов разных государств являются участниками международного олимпийского движения, признаны Международным олимпийским комитетом (МОК), в который входят 115 членов из различных стран мира.

Международное олимпийское движение – это общественное движение, основанное на принципах, идеях и идеалах, олимпизма32 объединяющего в своих рядах организации и людей, независимо от их социального положения, политических и религиозных взглядов, расовой принадлежности, пола и возраста, способствующих развитию спорта.

Олимпийское движение, находящееся под верховной властью МОК, включает в себя организации, спортсменов и лиц, которые согласны руководствоваться Олимпийской хартией. Целью олимпийского движения является способствовать построению мирного и более лучшего мира посредством воспитания молодёжи средствами спорта в соответствии с идеями олимпизма и его ценностями.

Таким образом, организационно-правовыми составляющими олимпийского движения являются МОК, международные спортивные федерации

31

(МСФ) и национальные олимпийские комитеты (НОК). Для любого лица или организации, принадлежащих к олимпийскому движению в любом качестве, положения Олимпийской хартии обязательны; они также должны неукоснительно исполнять решения МОК.

Помимо трех указанных структур в олимпийское движение входят также оргкомитеты по проведению Олимпийских игр (ОКОИ), национальные ассоциации, клубы и лица, являющиеся членами МСФ и НОК, и особенно спортсмены, соблюдение интересов которых составляет основной элемент деятельности олимпийского движения, а также судьи, тренеры и другие спортивные официальные лица и технические специалисты. В него включены другие организации и учреждения, признанные МОК.

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» олимпийское движение России возглавляется ОКР. При этом определено, что Олимпийский комитет является общероссийским общественным объединением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ об общественных объединениях, Олимпийской хартией МОК и на основе признания МОК, а также в соответствии со своим уставом.

В то же время в ст. 4 Устава ОКР33 говорится, что «ОКР, являясь общероссийским союзом общественных объединений, осуществляет свою деятельность на основе добровольности, равноправия его членов, самоуправления и законности».

Такая правовая характеристика ОКР как союза не во всём согласуется со ст. 13 Федерального закона «Об общественных объединениях». Согласно указанной статье закона общественные объединения независимо от их орга- низационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения.

32

Как видим, граждане Российской Федерации не указаны в ст. 13 Федерального закона «Об общественных объединениях» в качестве самостоятельных субъектов, наделенных правоспособностью создавать союзы (ассоциации) общественных объединений. Статья 5 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», напротив, называет граждан как самостоятельных субъектов. Кроме того, объединяться в союз общественных объединений вправе не все российские юридические лица, как это указано в данной статье, а лишь общественныеобъединения.

Учитывая, что ОКР осуществляет свою деятельность на основании законодательства России, его правовой статус, в принципе, должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом «Об общественных объединениях». Но, как указывалось выше, при рассмотрении административной правосубъектности ОКР следует сделать вывод, что противоречия его правового статуса скорее связаны с императивным закреплением требований о его деятельности на основании данного закона. Поэтому приведение в соответствие с названным законом правового статуса ОКР неминуемо повлекло бы за собой нарушение требований Олимпийской Хартии МОК (объединения, являющегося «вышестоящей спортивной организацией» по отношению к ОКР), которые, в частности, устанавливают: «Каким бы ни был состав НОК (национального олимпийского комитета, в рассматриваемом случае - ОКР), в него должны обязательно входить: - члены МОК в данной стране, если таковые имеются...- действующие илиушедшие из спорта спортсмены, участвующие в Олимпийских играх»34. При этом, согласно официальным разъяснениям Олимпийской хартии, для получения признания МОК НОК-кандидат должен представить на утверждение МОК свой устав, который, в случае расхождения его положений с Олимпийской Хартией, вполне может быть не утверждён.

33

Очевидно, что проблема согласования любых необходимых документов ОСО (в том числе и положений их уставов) одновременно и с внутренним законодательством своего государства, и с нормативной базой вышестоящих спортивных организаций, как справедливо считает М. А. Маргулис, была и остаётся в спортивной сфере одной из самых острых35.

Коллизионность в определении административно-правового статуса ОКР находит своё выражение и при сравнительном анализе двух основополагающих для регулирования его организации и деятельности нормативных актов: федеральных законов «Об общественных объединениях» и «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Если исходя из норм первого из указанных нормативных актов, ОКР является обычным общественным объединением, то второй закон значительно расширяет полномочия ОКР по сравнению с другими ОСО. В частности, ОКР передано право регулировать деятельность федераций по видам спорта, а также других ОСО, включая право утверждения их статуса. Наиболее яркое проявление государ- ственно-координирующая роль ОКР находит в ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»36, в соответствии с которой он «осуществляет управленческие и иные общественнополезные функции, связанные с инженерными изысканиями при строительстве, с проектированием, со строительством и с реконструкцией, организацией эксплуатации объектов для проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горнолыжного курорта».

Подчеркивая особую роль ОКР, наличие у него отдельных государст- венно-организационных функций, В. П. Васькевич отмечает: «ОКР наделён

35См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта. Дис. …

канд. юрид. наук. М., 2005. С. 68-69.

36СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 5242.

34

правом по регулированию деятельности федераций и других общественных объединений по различным видам спорта, в том числе, правом по утверждению статуса федераций. Следовательно, правовой статус ОКР гораздо шире по сравнению с другими общероссийскими объединениями, действующими в области физической культуры и спорта …»37. Указанная точка зрения находит подтверждение и в других работах. Так, Л. И. Терещенко, Н. А. Игнатюк, Е. А. Керпельман, В. Н. Грищак в Комментарии к Федеральному закону «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» указывают, что «на Олимпийский комитет России возложена, по сути, государственная функция координации деятельности физкультурно-спортивных объединений»38.

Сопоставляя функции ОКР и федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта – Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации, нетрудно увидеть их сходство. И тот и другой фактически реализуют государственную политику в сфере развития физической культуры и спорта. Если же исходить из того, что, пропаганда олимпийского движения направлена на формирование здорового образа жизни, развитие физической культуры и спорта, то в этой части ОКР и Минспорттуризма России также реализуют одни и те же задачи. Их организационно-управленческие отношения в большой степени носят «горизонтальный» характер, являются по своей сути партнёрскими. Вывод о существующих «пересечённости» и «слиянии» полномочий органов исполнительной власти и ОСО в деле руководства олимпийским движением подтверждается опытом ряда европейских стран для которых характерным стало образование национальных олимпийских комитетов в результате объединения государственных и общественных органов управления в сфере физической культуры и спорта. Таким путём, в частности, был создан Национальный

37Васькевич В. П Гражданско-правовое регулирование отношений в области профессионального спорта. Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 32-33.

38См.: Комментарий к Федеральному закону «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» / Под ред. Н. А. Игнатюка,. М.: Юстицииформ.2002. С.57.

35

олимпийский и спортивный комитет Франции (с входившими в него федерациями по олимпийским видам спорта) и Национальный спортивный комитет (с федерациями по не олимпийским видам спорта.), в 1994 г. произошло слияние государственных органов, НОКов и спортивных федераций в Нидерландах и Дании, в начале 1995 г. – в Норвегии39.

Значение, которое придаётся Олимпийскому движению, можно хорошо проследить по тому, как наше государство отстаивало право проведения зимних Олимпийских игр 2014 г. Показательно, что заявку России поддерживал лично Президент России В. В. Путин. Отмеченный выше Федеральный закон об организации и проведении Олимпийских игр в городе Сочи, а также Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»40 создают обширную правовую базу для эффективной организации и проведения Олимпийских игр. Созданный, Государственный концерн «Олимпстрой» обладает огромными бюджетом, значительная часть финансовых поступлений, направленных на строительство олимпийских объектов – это государственные бюджетные средства. В российской практике нельзя привести хотя бы один пример такого участия государства в реализации функций общественного объединения.

В пользу ОКР как субъекта, обладающего особым административноправовым статусом, отличающим его от других видов ОСО, свидетельствует также следующее. Во-первых, закон чётко определяет, что такое общественное объединение создано в России в одном лице. С одной стороны в данном случае подчёркивается общественный статус ОКР и его независимость от государства, с другой – само государство признаёт, что единственным партнёром в сфере организации и деятельности олимпийского движения является только ОКР. Во-вторых, правовому статусу ОКР посвящён специальный за-

39См.: О государственной политике ведущих зарубежных стран в области физического воспитания и спорта. М., 1996 г. С. 5.

40СЗ РФ. 2007. № 44. Ст. 5634.

36

кон – «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Причём виден приоритет его норм по отношению к Федеральному закону «Об общественных объединениях» несмотря на то, что последний определяет иное (ч. 2 ст. 4). В-третьих, в Уставе ОКР41 предусмотрен принцип обязательного членства, что в корне противоречит принципам деятельности общественных объединений. Так, ст. 4 Устава ОКР предусматривает, что членами ОКР могут быть российские юридические лица – общественные объединения и физические лица – граждане Российской Федерации. При этом формулировка устава показывает, что ему вообще незнакома ситуация, при которой, например, Ассоциация зимних видов спорта могла бы выйти из ОКР. Слово «является» практически предусматривает предписанное членство. Такой же императив предусмотрен и в отношении физических лиц, так как изначально в Уставе ОКР указывается: «Членами ОКР – физическими лицами могут быть граждане Российской Федерации, содействующие успешной деятельности ОКР, вносящие личный вклад в развитие олимпийского движения в России». В дальнейшем предписывается: «Членами ОКР также должны являться действующие спортсмены олимпийцы, статус которых как членов ОКР прекращается, по окончании Олимпиад с момента их участия в Олимпийских играх, если не появляется иных обстоятельств, предполагающих пролонгацию их статуса как членов ОКР».

Если провести сравнительный анализ Устава ОКР с положениями Олимпийской Хартии, можно заметить, что Хартия (в отличие от Устава ОКР) определяет членство в Национальных олимпийских комитетах. В частности, правило 29 закрепляет «Независимо от своего состава, НОК должны включать:

1.1. Всех членов МОК в их стране, если таковые есть. Эти члены имеют право голоса на генеральных ассамблеях НОК;

37

1.2.Все национальные федерации, являющиеся членами Международных спортивных федераций, чьи виды спорта включены в программу Олимпийских игр, или их представителей;

1.3.Действующих или ушедших из спорта спортсменов, принимавших участие в Олимпийских играх, однако последние должны покинуть свой пост не позднее, чем по окончании трех Олимпиад с момента их последнего участия в Олимпийских играх».

Как видно, Устав ОКР несколько иначе определяет членство, устанавливая его обязательность. В Олимпийской Хартии членство некоторых субъектов определено как привилегия, более того, НОКу предписывается включать их в состав42.

Особо следует отметить, что ОКР в соответствии с требованиями Олимпийской Хартии является моноорганизацией не имеющих аналогов в Российской Федерации. При создании второго олимпийского комитета на территории одного государства МОК приостанавливает участие одного НОК

ине допускает членство второго.

При анализе положений Устава ОКР также видно, что ряд его норм «не вписывается» в установленную модель регулирования статуса общественных организаций. В значительной степени это проявляется в реализации управленческих отношений со спортивными федерациями. Например, Устав общероссийской спортивной организации «Федерация спортивного катания на коньках России»43 предусматривает, что Федерация осуществляет свою деятельность в соответствии с российскими нормативными актами и Конституцией международного союза конькобежцев (ИСУ), а также общепризнанными международными нормами и положениями. Федерация должна быть признана ОКР, что необходимо по Конституции ИСУ для представления этого

42См.: Романовская О. В. Правовой статус Олимпийского комитета России // Спорт: экономика, право, управление. 2009. № 3. С. 8-9.

43Устав общероссийской спортивной организации «Федерация спортивного катания на коньках России». Принят Учредительным съездом 23 марта 1996 г.

38

вида спорта на международной арене. Кроме того членство в ОКР для общероссийских спортивных федераций является условием для их государственной аккредитации, а также основанием для признания международным спортивным сообществом44.

Немаловажное значение для характеристики административноправового статуса ОКР имеет анализ его целевых установок, которые в значительной степени определяют функциональную направленность его деятельности и необходимые полномочия для реализации указанных функций. Основными целями в соответствии со ст. 2 Устава являются:

•продвижение и пропаганда на территории Российской Федерации принципов и ценностей Олимпизма, в частности, в области спорта и образования, поддержка реализации олимпийских образовательных программ во всех школах, педагогических институтах и университетах, специализирующихся на физической культуре и спорте, а также путем оказания поддержки идеям создания институтов, посвященных олимпийскому образованию, таких как Национальные олимпийские академии, олимпийские музеи и другие программы, включая культурные, которые связанысолимпийскимдвижением;

•обеспечение соблюдения Олимпийской хартии МОК в Российской Феде-

рации;

•представление интересов Российской Федерации в международном Олимпийском движении, во всех мероприятиях, проводимых МОК или под его патронажем;

•содействиеразвитиюмассовогоспортаиспортавысшихдостиженийвРоссийскойФедерации;

•участие в подготовке кадров спортивных руководителей и иных специалистов в области управления спортом, организации научно-практических конференций, совещаний и семинарови приложениевсех усилий ктому, чтобытакиемеро-

39

приятия вносили максимальный вклад в пропаганду олимпийского движения на территорииРоссийскойФедерации;

•борьба за обеспечение чистоты спорта, в том числе путем неуклонного соблюденияивыполнениятребованийВсемирногоантидопинговогокодекса;

•содействие олимпийскому образованию, физическому и нравственному воспитанию граждан Российской Федерации средствами физической культуры и спорта;

•борьба против любых форм дискриминации и насилия в спорте. АнализсодержанияУставаОКРдаетвозможностьвыяснитьитеосновныезадачи, которыепоставленыпередэтойобщественнойспортивнойорганизацией.

Во-первых, ОКР, реализуя принцип международного олимпийского движения«Главноенепобеда, аучастие», ставитпередсобойзадачупопуляризациимассового спорта, народных игр, национальных видов спорта и привлечение к занятиям спортом граждан России.

Во-вторых, исходя из олимпийских идеалов и ценностей ОКР, решает задачи, связанные с реализацией гуманистического, культурно-воспитательного потенциала спорта, нравственных, моральных и эстетических сторонвразвитииличности; содействия в организации массовых занятий физической культурой и спортомсредиинвалидов, созданияусловийдлятесныхконтактовивзаимообогащения спорта и духовной культуры; пропаганды идеаловипринциповчестииблагородствавспортеивжизни; защитыинтересов спортсменов, тренеров, спортивныхсудей, ветерановспорта; создания и поддержкифондовиблаготворительныхорганизаций

впользумассовогоибольшого спорта; участия в секциях милосердия и в органи- зациипомощидетям-инвалидам.

В-третьих, перед ОКР стоит задача борьбы с негативными явлениями в спорте: использованием допинга, договорными играми; загрязнением окружающейсредыит. д.

Для достижения своих целей ОКР наделяется необходимыми функциональными полномочиями, которые определены в ч. 3 ст. 11 Закона «О физиче-

40