Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

тивной федерации из неё могут быть выделены одна или несколько ОСО, но не общероссийских спортивных федераций, поскольку о правопреемстве статуса общероссийской спортивной федерации (результата государственной аккредитации), т. е. «разделении» этого статуса реорганизуемой и вновь образованной (вновь образованными) ОСО речи быть не может.

Ликвидация ОСО осуществляется:

−по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом данного ОСО;

−по решению суда по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях».

Основания ликвидации ОСО или запрета его деятельности регламентированы ст. 44 Федерального закона «Об общественных объединениях».

Структурные подразделения – организации, отделения ОСО ликвидируются в случае ликвидации соответствующего общественного объединения.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского ОСО вносится Генеральным прокурором РФ или федеральным органом государственной регистрации. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного ОСО вносится прокурором соответствующего субъекта РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»134, или соответствующим территориальным органом Федерального органа государственной регистрации.

В качестве примера ликвидации регионального ОСО на основе заявления территориального органа – Управления Федерального регистрационной службы по Курганской области может быть приведено определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2006 г. В качестве примера ликвидации ОСО на основе заявления территориального органа – Управления Федеральной регистрационной службы АО Курганской области может

121

быть приведено определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2006 года.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОСИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 26 декабря 2006 года

Дело № 82-Г06-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

В составе: председательствующего Кнышева В.П., судей Пчелинцевой Л. М., Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании от 26 декабря 2006 года дело по заявлению Управления Федеральной регистрационной службы по Курганской области о ликвидации благотворительной общественной организации инвалидов Федерация легкой атлетики Курганской области по кассационной жалобе Управления Федеральной регистрационной службы по Курганской области на решение Курганского областного суда от 11 октября 2006 года, которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Пчелинцевой Л.М., Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

УСТАНОВИЛА:

Управление Федеральной регистрационной службы по Курганской области обратилось в суд с заявлением о ликвидации благотворительной общественной организации инвалидов “Федерация легкой атлетики Курганской области”. В обоснование заявления ссылалось на то, что с момента государственной регистрации 4 марта 1999 года и по настоящее время благотвори-

122

тельная общественная организация инвалидов «Федерация легкой атлетики Курганской области» в нарушение Федеральных законов «Об общественных объединениях» и «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» не представляла сведений о продолжении своей деятельности. Представители данной общественной организации не являются на проверку, в связи, с чем Управление Федеральной регистрационной службы по Курганской области не имеет возможности проверить, соответствует ли ее деятельность уставным целям.

Кроме того, по данным инспекции Федеральной налоговой службы России по г. Кургану благотворительная общественная организация инвалидов “Федерация легкой атлетики Курганской области” имеет задолженность по налоговым платежам, чем нарушает налоговое законодательство.

В порядке контроля Управление Федеральной регистрационной службы по Курганской области направляло указанной общественной организации предупреждения об устранении нарушений закона. Однако информация об устранении нарушений закона в Управление Федеральной регистрационной службы по Курганской области не поступила, предупреждения не обжаловались, поэтому благотворительная общественная организация инвалидов «Федерация легкой атлетики Курганской области» подлежит ликвидации в связи неоднократным нарушением действующего законодательства с возложением обязанности по ликвидации на её учредителей.

Решением Курганского областного суда от 11 октября 2006 года заявление Управления Федеральной регистрационной службы по Курганской области удовлетворено частично. Постановлено ликвидировать благотворительную общественную организацию инвалидов Федерация легкой атлетики Курганской области. В возложении обязанности по ликвидации данной общественной организации на ее учредителей отказано.

В кассационной жалобе Управление Федеральной регистрационной службы по Курганской области выражает несогласие с решением суда в час-

123

ти отказа в возложении обязанности по ликвидации общественной организации на ее учредителей, полагая его незаконным.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда.

В силу абз. 2 п. 2 ст. 61 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае допущенных при его создании грубых нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер, либо осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), либо запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, либо при систематическом осуществлении некоммерческой организацией, в том числе общественной или религиозной организацией (объединением), благотворительным или иным фондом, деятельности, противоречащей ее уставным целям, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Решением суда о ликвидации юридического лица на его учредителей (участников) либо орган, уполномоченный на ликвидацию юридического лица его учредительными документами, могут быть возложены обязанности по его ликвидации.

Ликвидация ОСО по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

ОСО может быть ликвидировано, а деятельность общественного объединения, не являющегося юридическим лицом, может быть запрещена также в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25

124

июля 2002г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»135.

Государственная регистрация ОСО в связи с его ликвидацией осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом « О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», с учётом особенностей такой регистрации, установленной ст. 26 Федерального закона «Об общественных объединениях».

Сведения и документы, необходимые для осуществления государственной регистрации ОСО в связи с его ликвидацией, представляются в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объединения при его создании136.

Имущество, оставшееся в результате ликвидации ОСО, после удовлетворения требований кредиторов направляются:

−на цели, предусмотренные уставом ОСО;

−если отсутствуют соответствующие разделы в уставе ОСО, - на цели, определяемые решением съезда (конференции) или общего собрания о ликвидации ОСО;

−в спорных случаях – решением суда.

Решение об использовании оставшегося имущества публикуется ликвидационной комиссией в печати. Оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество ОСО, ликвидированного в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», обращается в собственность РФ.

Итак, административно-правовые нормы, регулирующие порядок создания ОСО как элемент их административно-правового статуса, делятся на две группы: нормы, закрепляющие совокупность действий, при совершении которых ОСО считается созданным, но не обладает правами юридического

135СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 30-31.

136См. Хлистун Ю. В., Братановский С. Н. Комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СПС «Гарант».

125

лица; нормы, регулирующие процесс государственной регистрации ОСО. В свою очередь, последняя группа административно-правовых норм подразделяется на: 1) нормы, регулирующие порядок подачи ОСО документов, необходимых для государственной регистрации; 2) нормы, запрещающие процесс рассмотрения органами юстиции заявления ОСО и иных представленных им документов для государственной регистрации; 3) нормы, регулирующие порядок принятия решения органами юстиции; 4) нормы, органов регулирующих процесс обжалования ОСО решения органов юстиции об отказе или об уклонении от государственной регистрации137.

§ 2. Организационная структура и органы управления ОСО

Одним из административно-правовых аспектов в изучении деятельности ОСО является анализ их структурно-функциональной организации.

Организационное построение и механизм правового регулирования внутриуправленческих отношений находят своё отражение как в норматив- но-правовых актах (прежде всего в федеральных законах «Об общественных объединениях», «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»), так и корпоративных нормах, закреплённых в уставах ОСО. При этом ОСО свободны в определении вопросов своей внутренней организации за исключением ряда позиций, которые в соответствии с законодательством отнесены к сфере публично-правового, в частности, административно-правового регулирования. Анализируя соотношение наполнения правового содержания уставных норм, регулирующих внутриструктурную организацию ОСО, С. Н. Братановский отмечает, что «по своему содержанию внутриуправленческие правила в ОСО неодинаковы, часть из них касается исключительно сферы собственно спортивной жизни, другие же затрагивают те аспекты, которые

126

так или иначе связаны с формированием и функционированием государственных институтов. Будучи по форме сугубо корпоративными, по своему содержанию и роли данные правила и нормы объективно выходят за рамки исключительно внутриорганизационных установлений ОСО, они оказывают воздействие (и в ряде случаев существенное) на жизнедеятельность звеньев государственного механизма138».

Думается, данная точка зрения известного специалиста в области спортивного права весьма чётко определяет значение и вектор направленности действия корпоративных норм, принимаемых в ОСО. Достаточно оценить роль Олимпийского комитета России, общероссийских спортивных федераций в деле организации таких масштабных соревнований как Олимпийские игры, чемпионаты мира и Европы, чтобы понять насколько в ряде случаев корпоративное нормотворчество этих спортивных организаций имеет известное преимущество перед государственном нормотворчеством.

Основная проблема в данном случае, как считает В. В. Папаева, заключается в «нахождении надлежащего баланса между степенью правовой регламентации той или иной сферы общественных отношений и допускаемой мерой их внутренней саморегуляции»139.

Представляется, что основой для правильного решения этой проблемы являются положения ст. 30 Конституции Российской Федерации, создающие возможность публично-правового регулирования внутренней организации в части обеспечения свободы деятельности общественных объединений и пребывания в общественных объединениях. Дальнейшая конкретизация этих положений нашла свое отражение в Законе «Об общественных объединениях» в котором установлен ряд требований к организационной структуре общественных объединений, несоблюдение которых влечёт отказ в их государст-

138См.: Братановский С. Н, Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов, Научная книга, 2009. С. 117.

139См.: Папаева В. В. О концепции проекта Закона Российской Федерации «О политических партиях» // Право и многопартийность в России. М., 1994. С. 45.

127

венной регистрации. В соответствии со ст. 6, 7, 17, 38 к ним можно отнести выборность и коллегиальность работы руководящих органов, обязательность наличия контрольно-ревизионных структур, периодичность проведения съездов (конференций), предельные сроки полномочий руководящих органов общественного объединения и его региональных отделений. Применительно к ОСО данные положения конкретизированы в положении ст. 11 Закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Системный анализ организационного построения ОСО позволяет выделить четыре вида структурных образований:

1.Система руководящих органов всероссийских ОСО.

2.Организационно-территориальные (региональные) и местные ОСО.

3.Исполнительный аппарат.

4.Иные инфраструктурные подразделения (издательства, типографии, учебные пункты и т. д.)140.

Создание руководящих органов ОСО в организационно-правовом аспекте представляет собой процесс дифференциации, как управленческих функций, так и имманентно присущих им полномочий, позволяющих реализовывать эти функции.

Анализ ч. 9 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», уставов ОСО141 позволяет выделить два вида руководящих органов: «высший руководящий орган» и « руководящие органы» ОСО. При этом изучение организационно-правового положения высшего органа даёт возможность определить его специфические признаки: верховенство управленческих решений, принимаемых от имени ОСО; их подотчётность; наличие у него исключительных (в т. ч. учредительных) полномочий, которые не могут быть делегированы иным руководящим органам.

140Учитывая отсутствие особенностей в административно-правовом регулировании деятельности этой группы структурных образований ОСО, мы не исследуем их в нашей работе.

141См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация велосипедного спорта России». Принят Учредительным съездом 12 июля 2002 г. // СПС «Гарант».

128

Такими органами, являются Конгресс ОСО142, Съезд ОСО143, Конференция ОСО144, либо Общее собрание членов ОСО145.

Изучении уставов ОСО позволяет сделать вывод, что к исключительным полномочиям высших руководящих органов могут быть отнесены:

− утверждение Устава ОСО и внесение в Устав изменений и дополне-

ний;

−избрание руководящих органов ОСО;

−избрание контрольно-ревизионной комиссии;

−определение основных и приоритетных направлений деятельности

ОСО;

−утверждение бюджета ОСО;

−утверждение отчётов руководящих органов и контрольноревизионной комиссии;

−принятия решения о ликвидации или реорганизации ОСО.

Оценивая правовую природу и сущность указанных исключительных полномочий, можно вполне согласиться с мнением С. Н. Братановского, считающего, что законодатель, устанавливая перечень вопросов, подлежащих решению исключительно на съезде (конференции) общественного объединения (в нашем случае ОСО), руководствовался необходимостью обеспечения правовых гарантий внутрикорпоративной демократии при реализации наиболее важных вопросов, содержание которых во многом выходит за рамки

142См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация велосипедного спорта России». Принят Учредительным съездом 12 июля 2002 г. // СПС «Гарант».

143См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация парашютного спорта России». Принят учредительным съездом 3 марта 1991 г. // СПС «Гарант», Устав Общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное общество “Спортивная Россия”». Утверждён Учредительным съездом 26 июля.2002 г. // СПС «Гарант».

144См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация лыжных гонок России» принят 22 мая 1990 г. // СПС «Гарант»; Устав Общероссийской общественной организации «Федерация дзю-до России». Утверждён Всероссийской конференцией Федерации дзю-до РСФСР, 19 октября 1991г. // СПС «Гарант».

145См.: Устав Ассоциации «Профессиональная футбольная лига». Утверждён Общим собранием ПФР

17ноября 1995 г. // СПС «Гарант»; Устав Региональной общественной организации «Федерация тенниса Московской области». Утверждён на Учредительном собрании Региональной общественной организации «Федерация тенниса Московской области».1 ноября 2006г. // СПС «Гарант».

129

функционирования этого общественного объединения и составляет предмет публично-правового регулирования146.

Перечень полномочий высшего руководящего органа ОСО не является исчерпывающим и может быть расширен в его уставе за счёт отнесения к ведению высшего руководящего органа иных вопросов. В уставных документах многих ОСО в решении вопросов их деятельности нет ограничений по предмету. Так, согласно Уставу Ассоциации «Профессиональной футбольной лиги» (п. п. “а”, п. 12 ст. 12) Конференция правомочна «образовывать Совет Лиги и Администрацию … создавать филиалы и открывать представительства»147. В ряде ОСО к исключительным полномочиям высшего руководящего органа отнесены: принятие решений о вступлении ОСО в союзы, ассоциации, объединения и в выходе из них (п.2 ст. 6 Устава Общероссийской общественной организации «Федерация гребного спорта России»)148, исключение членов общества – юридических лиц – общественных объединений (п.1 ст. 6 Устава общественной организации «Санкт-Петербургское физкуль- турно-спортивное общество «Университет”»)149, утверждение Положения о почётном Президиуме Федерации и избрании Почётного председателя Федерации (п. 16 Устава Общероссийской общественной организации «Федерация хоккея России»)150.

Обобщая сказанное, отметим, что в значительном количестве уставов ОСО содержится положение, предусматривающее, что их высшие руководящие органы вправе рассматривать любой вопрос деятельности данной организации.

146См.: Братановский С. Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов, Научная книга, 2009. С. 41.

147Устав Ассоциации «Профессиональная футбольная лига». // СПС «Гарант».

148См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация гребного спорта России» Принят на Учредительной конференции 26 декабря 1999 г. // СПС «Гарант».

149См.: Устав общественной организации «Санкт-Петербургское физкультурно-спортивное общество «Университетское». Утверждён постановлением конференции 13 апреля 2005 г.

150См.: Устав Общероссийской общественной организации «Федерация хоккея России» Принят Учредительной Конференцией 15 октября 1991 г. // СПС «Гарант».

130