Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

функциональную дифференциацию между указанными руководящими органами.

Мотивами, побуждающими к такому разделению, могут быть как тех- нико-управленческая невозможность чрезмерной концентрации полномочий органа, так и более прозаическая: при наличии значительного количества претендентов на замещение руководящих должностей, стремление раздать «всем сестрам по серьгам»169.

Особенно чётко это прослеживается в тех ОСО, организационная структура которых является многоотраслевой, включающей множество ассоциированных субъектов, с зачастую противоположными интересами, такие, как Российский Футбольный союз, Федерация хоккея России, Ассоциация «Профессиональная футбольная лига».

В ряде случаев организационная структура органов имеет уникальный характер. Так, сложную и разветвлённую структуру органов управления предусматривает Устав Всероссийского добровольного общества «Спортивная Россия». Она включает постоянно действующий Центральный Совет Организации (п. 8 ст. 13 Устава) и работающий в сессионном порядке Высший Совет Организации (ст. 12). В состав руководящих органов также входят Председатель Организации (ст. 10) и Сопредседатель Высшего Совета (ст. 11). Если учесть ещё наличие в управленческой структуре данного ОСО такой должности как Председатель Центрального Совета Организации (п.6 ст. 13) и Исполнительной дирекции во главе с исполнительным директором (п. 7 ст. 13), то, думается, дублирование управленческих функций при такой организационной структуре будет неизбежно, что и подтверждается анализом полномочий должностных лиц. Представляется, что такая управленческая модель является абсолютно неприемлемой для общественной организации, ос-

141

новным принципом которой должны являться демократизм и наличие самодеятельных начал.

Достаточно часто уставы ОСО включают в состав постоянно действующих органов управления ответственных секретарей (Федерация лыжных гонок России, Федерация парашютного спорта России, Федерация тенниса России и др.), генеральных секретарей (Федерация триатлона России, Федерация спортивной борьбы России и др.). В целом выполнение возлагаемых на них функций носит организационно-подготовительный, инструктивный характер. Однако в ряде случаев эти технические функции сочетаются с такими, как подбор кадров и осуществление контроля за выполнением руководящими органами ОСО управленческих решений, то есть в известной степени, носящими императивные содержательные составляющие.

Контрольно-ревизионные органы. Осуществление функции внутри-

корпоративного контроля является делом эффективного функционирования ОСО и сохранности его финансовых и материальных ресурсов. М. А. Маргулис, оценивая важность создания и деятельности контрольно-ревизионных органов, отмечает, что «лицо, которое в силу закона или учредительных документов корпорации (корпоративного объединения) выступает от её имени, должен действовать в интересах представляемой им корпорации (корпоративного объединения) добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию её учредителей (участников), если иное не предусмотрено законом и договором, возместить убытки, причинённые им данной корпорации (корпоративному объединению). Поэтому в современном спорте, учитывая, что исполнительные органы соответствующих корпоративных объединений обладают достаточно широкими полномочиями, в том числе создания корпоративных норм и их применения, очень важно создать систему отчётности и контроля над их деятельностью, обеспечить такой режим внутрикорпоративных объе-

142

динений, при котором эти органы смогут принимать решения, руководствуясь, прежде всего, общими принципами права и справедливости»170.

Учитывая необходимость реализации этой функции, уставы всех ОСО, предусматривают создание этой структуры, наделяя её участников фактически одинаковым объёмом полномочий. Обращение к содержанию ряда уставов ОСО позволяет определить и функциональную направленность их деятельности. В частности, контрольно-ревизионные комиссии Федерации спортивной борьбы России в соответствии со ст. 56 своего Устава «осуществляют ежегодные плановые проверки по собственной инициативе, либо по поручению Конференции, Бюро или Президента, о результатах которых, наряду с отчётом от исполнении бюджета Федерации, докладывают на заседании Бюро Федерации»171.

Члены контрольно-ревизионных комиссий (ревизионных комиссий) вправе требовать от должностных лиц ОСО все необходимые для их работы документы и личные объяснения. Члены контрольно-ревизионной комиссии не могут быть одновременно членами руководящих органов ОСО, а также занимать какую либо должность в его аппарате. Председатели контрольноревизионных комиссий действуют в соответствии с Положением о контроль- но-ревизионных комиссиях и отчитываются, о своей деятельности высшему руководящему органу ОСО.

Внеобходимых случаях контрольно-ревизионные комиссии могут привлекать к своей деятельности сторонних специалистов и экспертов.

Вряде случаев контрольно-ревизионные органы ОСО, осуществляют аппеляционные функции (Всероссийское добровольное общество «Спортивная России», Федерация лыжных гонок России и др.).

170См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта. Дис. ... канд.

юрид. наук. М., 2005. С. 69-70.

171См.: Устав общероссийской общественной организации «Федерация спортивной борьбы России» Утверждён на Учредительной Конференции 2 марта 1993 г. // СПС «Гарант».

143

Аппарат ОСО. Аппарат ОСО представляет собой совокупность исполнительных органов, призванных осуществлять текущую оперативную деятельность по организации физкультурно-спортивной работе, целевая направленность которой определяется уставом данного ОСО. Аппарат является неотъемлемым элементом ОСО, однако ни законодательство, ни корпоративные нормы его устава не относят аппарат к руководящим и контрольноревизионным органам. Исследования правового статуса служащих аппарата ОСО показывает, что их полномочия и функциональную деятельность трудно разграничить с полномочиями освобождённых работников органов общественного управления ОСО (как избранных, так и неизбранных). В том и другом случае их деятельность имеет профессиональный характер и осуществляется на возмездной основе. Организационно-правовая дифференциация представляется возможной в этом случае по двум параметрам: основаниям, порядку назначения и освобождения от должности, а также в различном соотношении требований, предъявляемых к ним трудовым законодательством и уставом ОСО. Так, служащие аппарата ОСО чаще всего назначаются на должность и освобождаются от неё решением должностных лиц ОСО. Исключением является только руководящие работники аппарата, утверждение которых осуществляется руководящими органами ОСО ( например, в Ассоциации «Профессиональная футбольная лига» аудитор назначается решением Общего собрания лиги). Вопросы служебной деятельности регулируются нормами трудового права и условиями трудового договора.

Что же касается освобождённых руководящих работников ОСО, то для занятия ими должности необходимо решение либо конференции (съезда, общего собрания), либо коллегиального органа (Совета, Президиума и т. д.). К различиям правового статуса необходимо также отнести основания возникновения служебных правоотношений. В законодательстве не содержится требований к тому, чтобы служащие аппарата ОСО обязательно были его членами. В данном случае на первое место выдвигается требование к нали-

144

чию специального образования (экономист, бухгалтер и др.) и профессиональных навыков. Для занятия же освобождённой должности в руководящем органе ОСО членство в нём, уже может стать непременным условием. Прекращение членства в ОСО влечёт за собой оставление освобождённой общественной работы, но не является основанием для увольнения штатных работников аппарата ОСО172.

§3. Государственный контроль за деятельностью ОСО в России

Государственный контроль является одним из важнейших инструментов административно-правового регулирования отношений, возникающих в сфере физической культуры и спорта. Контрольная деятельность всегда имеет производный характер, так как касается деятельности, которая уже существует внутри каждого ОСО. При этом контроль за деятельностью ОСО является вторичным явлением и наступает после его создания (юридического оформления) как общественного объединения граждан.

Для выяснения правовой природы государственного контроля за деятельностью ОСО кратко охарактеризуем его содержательные параметры и экстраполируем их на сферу функционирования общественных объединений в сфере физической культуры и спорта.

Изучение специальных работ посвящённых государственному контролю173 даёт основания для вывода об отсутствии его комплексной теории. Результатом этого является отсутствие единообразных принципов и методов при осуществлении контроля за деятельностью как общественных объединений в целом, так и в частности, ОСО.

172См.: Кулик А. Ф Служба и служащие в Российской Федерации : социально-правовые и экономические аспекты. Пенза, Из-во Социум, 2000. С. 34.

173См.: Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Б. А., Чернавин Ю. А. ВластьДемократия – Контроль. Финансовый контроль, 2005. С. 78.

145

Это проявляется в первую очередь в отсутствии единого мнения в отношении понятия «контроль».

По нашему мнению, Н. М. Добрынин, справедливо отмечает, что разные подходы к определению контроля не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений – философских, политических, управленческих, правовых, кибернетики и др. Поэтому нельзя не согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в их индивидуальном подходе непременно содержится один из элементов того большого и ёмкого содержания, которым обладает понятие «контроль»174. Наиболее распространённым подходом к определению контроля является понимание контроля как одной из функций управления. Г. В. Атаманчук относит контроль к функциям управления наряду с организацией, планированием и кадровым обеспечением175. Такого же мнения придерживается Н. М. Добрынин, считающий контроль в целом осуществлением функции управления, суть которой заключается в проверке, наблюдении, отслеживании того или иного явления. Исследователь конкретизирует контроль как поверку, наблюдение с целью проверки законов, постановлений, управленческих решений и тому подобное176. Ю. М. Козлов относит контроль к функциям управления и понимает контроль как наблюдение за функционированием управляемой сферы177. Ф. Шамхалов относит контроль к универсальным функциям управления178. Также отметим позицию некоторых авторов, считающих, что контроль является не отдельным этапом управления, а неотъемлемой составляющей процесса принятия и реализации

174См.: Добрынин И. М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации

// Право и политика.2005. № 9. С. 21-26.

175См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., Экономика, 2000. С. 56.

176См.: Добрынин Н. М. Концептуальные подходы к оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации

// Право и политика.2005. № 9. С. 21-26.

177См.: Административное право: Учеб. /Под ред. Л. Л. Попова. М.. Юрист, 2002.с. 18.

178См.: Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. М., Экономика, 2003. С. 195.

146

управленческих решений на всём его протяжении179. Отдельные учёные рассматривают государственный контроль как функцию, а значит, и неотъемлемую черту государственного управления. Все государственные органы обладают контрольными полномочиями180. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов определяют контроль как специфическую правовую форму, которая имеет своё социальное назначение и соответствующие функции. Рассматривая контроль как функцию социального управления, они характеризуют сущность контроля следующим образом: субъект управления осуществляет учёт и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания181. И. Л. Бачило относит контроль к формам управленческой деятельности (способам реализации функций государственного органа в процессе управления)182.

Возвращаясь к объекту нашего исследования, отметим что ни Закон «Об общественных объединениях», ни Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» - комплексный правовой акт, регулирующий деятельность физкультурно-спортивных объединений, не дают определения контроля в исследуемой сфере. На наш взгляд, отсутствие легальной дефиниции порождает многообразное понимание сущности этого явления и выступает поводом для дискуссий.

Так, С. Н. Братановский, отмечает, что «контроль за общественными объединениями в России – производное явление, сформированное в результате развития российской государственности, являющееся сферой деятельности исполнительной власти и заключающееся в обеспечении ими законности в деятельности этих объединений»183. Г. М. Усый, исследующий проблемы функционирования непосредственно ОСО, высказывается о том, что данный

179См., например, Мельник М. В., Пантелеев А. С., Звездин А. Л. Ревизия и контроль. Учеб. пособие./

М., ИД ФБК_ПРЕСС, 2004. С. 12.

180См.: Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Б. А., Чернавин Ю. А. Власть - Демократия – Контроль. Финансовый контроль, 2005. С. 77.

181См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., Юрид. лит., 1987. С. 31

182См.:Административное право Российской Федерации / Отв. Ред. Хаманова Н. Ю. М., Юрист, 2005.

С. 281.

183См.: Братановский С. Н. Административно-правовое регулирование отношений с участием общественных объединений. Саратов, Научная книга, 2009. С. 68.

147

вид контроля представляет собой совокупность мероприятий, направленных на принудительное обеспечение правового единства в функционировании физкультурно-спортивных организаций. Целью контроля, по его мнению, является устранение противоречий между уставом и поведением её отдельных членов184. Несколько по иному подходит к пониманию целей государственного контроля применительно к спортивным федерациям Т. Е. Мельник, считающий, что «цели государственного контроля деятельности спортивных федераций заключаются , во-первых, в обеспечении развития того или иного вида спорта на определённом уровне (наличие материальной базы для развития вида спорта, достижения результатов в данном виде спорта и т. д.), и, вовторых, обеспечении соответствия спортивных федераций формальным требованиям, предъявляемым к данной организации»185. Более широкий подход к пониманию государственного контроля за деятельностью ОСО присутствует в суждениях В. В. Стрельникова, утверждающего, что «сущность контроля за общественными организациями в сфере физической культуры и спорта заключается в обеспечении в их структуре принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности правовыми методами и максимального участия граждан в делах этих организаций, способности влияния на избранные ими физкультурно-спортивные ориентиры, оптимальные для широкого круга лиц»186. На наш взгляд, данное определение более точно очерчивает контрольную деятельность государственных органов в отношении общественных спортивных объединений и способствует единообразному пониманию демократических основ их организации и деятельности.

184См.: Усый Г. М. Нормативно-правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта // Материал «Круглого стола» на тему «Законодательное обеспечение деятельности спортивных федерации». М., 2001. С. 19.

185См.: Мельник Т. Е. Государственный контроль за деятельностью спортивных федераций: правовые аспекты // Материалы II Международной конференции «Спортивное право: перспективы развития». М., 2009. С. 88.

186См.: Стрельников В. В. Особенности прокурорского надзора за деятельностью в сфере физической культуры и спорта. // Государство, право, управление. Сборн. научн. статей. Пенза, ПДЗ. 2010. С. 167.

148

Продолжая далее наше исследование, считаем целесообразным рассмотреть виды государственного контроля, классифицируя по субъектам, его осуществляющим. Так, Л. Л. Попов и Д. М. Овсянко выделяют президентский контроль, контроль органов законодательной (представительной власти), контроль органов исполнительной власти, судебный контроль.187 А. М. Тарасов, анализируя механизмы обеспечения эффективного взаимодействия и координации при осуществлении государственного контроля, выделяет на федеральном уровне такие же виды государственного контроля и прокурорский надзор. По его мнению, контроль реализуется, как правило, в следующих формах: проверка (различные её виды), ревизия, инспектирование и надзор188. Н. Г. Салищева выделяет два вида государственного контроля в зависимости от содержания и организационно-правовых форм: а) внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый в отношении объектов, непосредственно не подчинённых контролирующему органу (таким является контроль, осуществляемый специализированными контролирующими государственными органами; б) внутриведомственный контроль, осуществляемый в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного государственного органа189.

Учёные подразделяют государственный контроль с точки зрения различий между субъектами на следующие виды: контроль общегосударственный (универсальный), контроль ведомственный (внутренний), контроль специализированный (административный надзор). По характеру взаимоотношений между субъектом и объектом контроля государственный контроль разделяется на внешний контроль (осуществляется органом, не связанным, с объектом контроля отношениями власти и подчинения) и внутренний кон-

187См.: Административное право Российской Федерации. Учеб. / Под ред. Попова Л. Л. М.., Юрист, 2002. С. 442..

188См.: Тарасов А. М. Обеспечение эффективного взаимодействия и координации при осуществлении гоcдарственного контроля – стратегия сегодняшнего дня // CПС Консультант Плюс.

189См.: Административное право Российской Федерации / Отв. Ред. Хаманова Н. Ю. М., Юристъ, 2005. С.431.

149

троль (осуществляется в рамках отношений между вышестоящими и нижестоящими органами)190.

Анализ указанных позиций, а также изучение работ других ведущих отечественных исследователей в области административного права191 позволяют сделать вывод о том, что отмеченные классификации по субъектам полностью применимы к контрольной деятельности в отношении ОСО. Рассмотрим их более подробно и попытаемся выявить специфические особенности, обусловленные сформированной на сегодняшний день отечественной системой ОСО.

Президентский контроль за деятельностью ОСО является директирующим, определяющим легитимность деятельности не только структуры каждого отдельно взятого ОСО и его региональных отделений, но и перспективы развития всей системы общественных спортивных объединений. Президент РФ, являясь гарантом Конституции России, обеспечивает соблюдение конституционных прав граждан на объединение, участие в управлении делами государства, отстаивания своих интересов в сфере физической культуры и спорта, и, следовательно, осуществляет контроль за их реализацией.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ).

Президент РФ формирует контрольные органы, осуществляющие свою деятельность в отношении ОСО. Так, в п. п. 30, 10 и 7 Положения о Министерстве юстиции РФ, утверждённого Указом Президента РФ от13 октября 2004 г. № 1313192, отмечено, что Министерство юстиции РФ осуществляет

190См.: Степашин С. В., Двуреченских В. А., Чегринец Б. А., Чернавин Ю. А. Власть - Демократия – Контроль. Финансовый контроль, 2005. С 78.

191См.: например, Братановский С. Н. Административное право России. М., 2003. С.68; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1 М., НОРМА, 2002; Тихомиров Ю. А. Государственное управление: модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учебн. пособие, Екатеринбург, 1999 и др.

192См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы министерства юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.

150