Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

ревизии (проверки) составляется программа ревизии (п. 54 Административного регламента).

В соответствии с п. 70 Административного регламента срок проведения ревизии не может превышать 45 рабочих дней.

Немаловажным для действительности выполненной проверки является соблюдение предусмотренного Административным регламентом порядка оформления результатов ревизии (п. 91-113).

На основании акта ревизии (проверки) ОСО руководитель Госфиннадзора выносит обязательное к исполнению им (его должностными лицами) предписание по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ. Предписание направляется в течение 10 рабочих дней после даты окончания ревизии (проверки).

Руководители проверяемых ОСО, иные должностные лица вправе обжаловать решения, принятые в ходе исполнения государственной функции, действие (бездействие) должностных лиц Росфиннадзора.

Согласно ч. 3 ст. 38 Федерального закона «Об общественных объединениях» контроль за источниками иных доходов ОСО, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений (физкуль- турно-спортивных клубов, центров спортивной подготовки и т. д.), размерами полученных ими денежных средств и уплатой налогов осуществляет Федеральная налоговая служба230и её территориальные органы. При этом необходимо указать на то, что источником формирования денежных средств и иного имущества ОСО чаще всего являются: членские и вступительные взносы, пожертвования от граждан и юридических лиц, поступления от проводимых ОСО, её региональными отделениями и иными структурными подразделениями мероприятий; доходы от предпринимательской деятельности; доходы от гражданско-правовых сделок, совершаемых в соответствии с дейст-

171

вующим законодательством и уставами ОСО; иные не запрещённые законом поступления (ст. 19 Устава Всероссийского добровольного общества «Спортивная Россия»). Ст. 7 Устава Федерации лыжных гонок России дополнительно к сказанному предусматривает формирование средств Федерации за счёт поступлений от продажи прав на рекламу и телевизионную трансляцию спортивных мероприятий, спортивных лотерей, средств государственного социального страхования. Возможно поступление средств также от внешнеэкономической деятельности (п. 1 ст. 8 Устава Федерации парашютного спорта России); кредитов (п. 3 ст. 8 Устава Всероссийского физкультурноспортивного общества «Динамо»), поступлений за проводимые лекции, консультации, семинары, от издания и распространения печатной продукции (п. 3 ст. 7 Устава Федерации гребного спорта России), дивидендов, получаемых от операций с ценными бумагами и депозитами, приобретёнными на временные свободные средства (п. 2 ст. 8 Устава Федерации триатлона) и др.

Однако ОСО, их региональные отделения и иные структурные подразделения не вправе осуществлять иную предпринимательскую деятельность, которая не носит обеспечительного, вспомогательного характера и должна быть направлена на извлечение дополнительных доходов, необходимых для жизнедеятельности ОСО. Занимаясь предпринимательством, ОСО автоматически приобретает статус налогоплательщиков, определённый НК РФ.

Налоговой контроль за деятельностью ОСО осуществляется путём проверки финансовых (бухгалтерских) отчётов ОСО, её региональных отделений

ииных зарегистрированных структурных подразделений. В целях осуществления контроля Федеральная налоговая служба и её территориальные органы в соответствии со ст. 31 НК РФ вправе:

─требовать в соответствии с законодательством по налогам и сборам от ОСО документы по формам, установленным государственными органами

иорганами местного самоуправления, служащих основанием для начисления

иуплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов, а также документы,

172

подтверждающие правильность начисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, сборов;

─проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК РФ;

─производить выемку документов у ОСО при проведении налоговых проверок в случаях, когда есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;

─в порядке, предусмотренном ст. 92 НК РФ, осматривать любые используемые ОСО для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего ОСО имущества. Порядок проведения инвентаризации имущества при налоговой проверке утверждается Министерством финансов РФ:

─определять суммы налогов, подлежащих уплате ОСО в бюджетную систему РФ, расчётным путём на основании имеющейся у них информации о данном ОСО – требовать от ОСО (его должностных лиц или представителей) устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указанных требований;

─взыскивать недоимки, а также пени и штрафы в порядке, установленном НК РФ, предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски, предусмотренные НК РФ.

Кроме перечисленных выше органов исполнительной власти финансовый контроль за деятельностью ОСО также осуществляет Счётная палата РФ, которая является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчётным ему. В рамках задач определённых Федеральным законом от 11 января 1995

173

г. № 4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации»231, Счётная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Правовым основанием для осуществления контрольных полномочий за деятельностью ОСО является ст. 12 указанного Закона. Положение этой статьи устанавливает, что контрольные полномочия Счётной палаты распространяются на все организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. С учётом многоаспектности деятельности общественных спортивных объединений в России им присуще все указанные виды финансово-правовых взаимоотношений с государством.

Счётная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование ОСО бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утверждёнными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложение по их устранению.

Согласно ст. 15 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» комплексные ревизии и тематические проверки ОСО осуществляются по месту их расположения. В ходе проведения ревизий и проверок на основе документального подтверждения законности деятельности ОСО, достоверности бухгалтерского учёта и финансовой отчётности определяется своевременность и полнота расходования спецсредств федерального бюджета.

По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчёт. Так, например, отчёт о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств федерального бюджета и внебюджетных ис-

174

точников финансирования, направленных на подготовку и проведении XXI Олимпийских зимних игр и X Паралимпийских зимних 2010 г. в Ванкувере (Канада)» утверждён Коллегией Счётной палаты РФ (протокол от 18 июня

2010 г. № 33К (735)232.

Контрольная деятельность рассмотренных выше органов исполнительной власти и прокурорский надзор за деятельностью ОСО во многом схожи по своему содержанию, а также тактике и методике реализации. Вместе с этим проанализированные полномочия Минюста РФ, Росфиннадзора, ФНС РФ и Счётной палаты РФ, исследованные нами на основе вышеуказанных нормативных актов, являются исчерпывающими, их круг строго определён законодательством. Прокурорский же надзор по своему содержанию намного шире, поскольку его предметом охвачена как деятельность самих ОСО, так и деятельность отмеченных органов исполнительной власти. Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»233 в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемыми ими правовых актов.

232См.: Хлистун Ю. В., Братановский С. Н. Комментарий к Федеральному закону от 8 декабря 2007 г. № 325-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // СПС «Гарант».

233Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366.

175

Таким образом, надзорная деятельность прокуратуры, связанная с выявлением и пресечением правонарушений в сфере деятельности ОСО, полностью вписывается в установленные законом рамки «общего» надзора.

Проведённый нами анализ деятельности органов прокуратуры, связанной с надзором за исполнением законодательства в сфере физической культуры и спорта, свидетельствует о выявленных многочисленных нарушениях законов в этой сфере. Укажем лишь некоторые факты. Так, на территории Южного федерального округа в августе 2007 г. прокуратурой Краснодарского края было возбуждено уголовное дело в отношении руководства краевой спортивной федерации по теннису по признакам преступления, предусмотренного ст. 160 УК (незаконное использование и хищение имущества организации). Следствием слаженного и чёткого взаимодействия сотрудников органов прокуратуры и ведущих спортсменов, входящих в состав этой федерации, в бюджет государства были возвращены похищенные денежные средст-

ва234.

Достаточно распространённым явлением в деятельности руководства профессиональных футбольных клубов стали незаконные операции с денежными средствами при осуществлении трансфертов игроков из одного футбольного клуба в другой. Так, в августе 2011 года на основании осуществления прокурорского надзора за деятельностью руководства футбольного клуба «Томь» было возбуждено уголовное дело по ч. 4 ст. 159 УК РФ – хищение денежных средств в особо крупном размере235.

Необходимо отметить также активную роль прокуратуры по делам, связанным с оказанием физкультурно-спортивных услуг, с хулиганским поведением болельщиков во время спортивных соревнований, организацией массовых беспорядков, сопровождающихся насилием, погромами, поджогами, уничтожением имущества, применением огнестрельного оружия, взрыв-

234См.: Панорама . (Краснодар). 2007. № 36.

235См.: Комсомольская правда. 2011. 12 августа.

176

чатых веществ или взрывных устройств и т. д. Большая ответственность в этих случаях лежит на правильной организации и координирующей деятельности ОСО - физкультурно-спортивных клубов, добровольных спортивных обществах и спортивных федераций.

Постоянно встречающимися и специфическими для сферы физической культуры и спорта являются преступления, предусмотренные ст. 184 УК РФ, которая устанавливает ответственность за подкуп спортсменов, спортивных судей, тренеров, руководителей команд и других участников или организаторов спортивных соревнований. К сожалению, как показывает практика, указанная группа составов преступлений не имеет своего процессуального продолжения, заканчиваясь на стадии прокурорской проверки236.

177

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог проведённому исследованию, можно сделать следующие выводы:

1. Значительная роль в правовой институализации ОСО принадлежит административному праву. Реалии сегодняшнего дня сделали необходимыми включение в отрасль административного права совершенно новых правовых институтов «правового статуса человека и гражданина», «негосударственных организаций», «общественных объединений» и выдвинули их на первый план в программе курса административного права. Особенно актуальным анализ указанных правовых институтов является для государственного управления социально-культурной сферой включающую в себя и отрасль физической культуры и спорта.

Традиционно вопросы регулирования организации и деятельности общественных объединений в России были прерогативой науки конституционного права. Однако кардинальное изменение нормативных актов, регулирующих деятельность общественных объединений, вызывает необходимость по-иному подойти к изучению их правового, и в том числе, административ- но-правового статуса.

Практический опыт реализации многих из этих нормативных актов, и в частности, федеральных законов «Об общественных объединениях», «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» органами исполнительной и судебной власти требует пристального анализа и обобщения. На этой основе необходимо разработать ряд теоретических положений по проблемам функционирования ОСО, а также сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности ОСО, путём устранения имеющихся коллизий и пробелов. Кроме того ОСО, вступая в различные правоотношения, могут являться и субъектами ряда других (кроме административного) отраслей права. В связи

178

с этим важной задачей является выявление их специфики именно как субъектов административного права.

2. Определяющим для характеристики ОСО как субъекта административного права признаком является принцип добровольности, который находит своё проявление в возможности создания ОСО и участия в нём только на основе добровольного волеизъявления его учредителей и членов и который выражается в проведении ими лично ряда необходимых юридических действий (присутствие на собрании, конференции, съезде; голосовании по какимлибо вопросам и т. п.).

ОСО – общественное объединение, действующее на постоянной основе и имеющая формализованную организационную структуру. Наличие организационного единства и обособленного имущества у ОСО тесно связано с таким признаком как самоуправление.

В то же время добровольность и самоуправляемость ОСО не означает вседозволенности. Ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» устанавливает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность общественных объединений в случаях, предусмотренным законом. Одним из правовых инструментов, определяющих степень воздействия государства на ОСО, является их устав. Согласно ст. 15 Федерального закона «О физической культуры и спорта в Российской Федерации» ОСО действует на основании устава ОСО и в соответствии с ним. В этой же статье закреплены требования к уставу ОСО. Таким образом, государство как бы проникает во внутреннеорганизационную жизнь ОСО, определённую их уставами. В п. 14 той же статьи говорится о том, что в уставе ОСО могут содержаться и иные положения, относящиеся к его деятельности и не противоречащие законодательству Российской Федерации. Поэтому можно резюмировать, что ст. 15 Закона закрепляет обязательные положения, которые должны содержаться в уставе ОСО, и допускает возможность включения в устав иных положений, не противоречащих законодательству.

179

Устав ОСО определяет его цели и задачи, которые могут различаться в зависимости от вида ОСО, основных направлений его деятельности региональных особенностей и национальных традиций. Так, например, сравни- тельно-правовой анализ целей и задач ОКР и добровольных спортивных обществ позволяет отметить, что при постоянном сохранении физкультурноспортивной составляющей в решении поставленных задач ОКР всё же, в первую очередь преследует достижение цели развития Олимпийского спорта, задачи же второго вида ОСО в значительной степени имеют оздоровительную и воспитательную направленность. Как организационно-отраслевые следует охарактеризовать задачи, стоящие перед спортивными федерациями.

Спортивные общества и спортивные федерации – это объединения, основанные на членстве. Членами этих организаций могут быть граждане, достигшие 18-ти лет и юридические лица – общественные объединения, разделяющие уставные цели и задачи данных организаций и принимающие участие в их деятельности и соблюдающие их уставы.

И наконец, ОСО – это общественные объединения, которые имеют своё наименование и символику. Игнорирование требований законодательства об охране интеллектуальной собственности, связанной с использованием спортивной символики, служит основанием для возникновения конфликтных ситуаций и вызывает, как нами проиллюстрировано в работе, судебные споры.

Спорными являются и подходы к определению самого понятия ОСО. В частности положение п. 7 ст. 14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» противоречит нормам ст. 6 Федерального закона «Об общественных объединениях» и допускает возможность исключения из уставов спортивных федераций членство физических лиц. Думается, такой подход к организации и деятельности ОСО не только не демократичен по своей сути, но и снижает возможность совершенствования кадрового потенциала данного вида ОСО.

180