Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

контроль за соответствием деятельности некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, их уставным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ.

Впрезидентском контроле в данной области особо важная роль принадлежит Контрольному управлению Президента РФ как самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ, основными задачами которого являются контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами и органами исполнительной власти и их должностными лицами субъектов РФ федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; подготовка на основе проведённых проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности вышеназванных органов.

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ органами государственной власти субъектов РФ, касающихся сферы физической культуры и спорта – также одна из главных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах193, которые при организации проверок исполнения в федеральном округе взаимодействуют с другими правоохранительными органами.

Вэтом контексте представляется необходимым выделить мнение С. Н. Братановского, справедливо полагающего, что каждый гражданин обладает неоспоримыми и неотторжимыми конституционными правами и свободами,

аПрезидент Российской Федерации, в свою очередь, выполняет в государстве главенствующую функцию по обеспечению этих прав и свобод. Макси-

151

мально эффективная реализация этой функции возможна только с помощью всеобъемлющего президентского контроля194.

Далее обратимся к рассмотрению контроля органов законодательной (представительной) власти за деятельностью ОСО. Выделяя как составную его часть, отметим мнение А. В. Кузнецова, считающего, что парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя195. Общепризнано, что законотворчество составляет одно из важнейших направлений деятельности Федерального Собрания РФ. Наряду с этим, его другой и не менее значимой функцией является контроль за выполнением законов и других правовых актов (в частности, исполнение на территории России требований Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). С. А. Котляревский указывает на то, что парламентский контроль является важным средством, которое предотвращает безответственность в деятельности органов исполнительной власти и других властных учреждений, их выход за пределы (рамки) своих полномочий. Поэтому объектом парламентского контроля является деятельность не только всех властных органов, но и многообразных структур самоуправления по выполнению законов, которые парламентом приняты196. В связи с этим, продолжая мысль исследователя, необходимо отметить, что парламентский контроль в России носит широкоаспектный характер и касается не только исполнения законодательства в сфере физической культуры и спорта, но и всех общественных объединений в этой сфере, а также состоящих в них граждан. Установленный нормами Конституции РФ законодательный процесс позволяет российскому парламенту проводить большую аналитическую работу по изучению развития сферы физической культуры и спорта в стране и принимать новые законы, вносить изменения в

194См.: Братановский С. Н., Рождествина А. А. Комментарий к Федеральному закону от 11 июня 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // Система ГАРАНТ, 2005.

195См.: Кузнецов А. В. Парламентский контроль в Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. наук.

М., 2002. С. 4.

196См.: Котляревский С. А. Власть и право. Проблема правового государства. СПб.. 2001. С. 264.

152

уже действующие законодательные акты. При этом важная роль отводится соблюдению прав и законных интересов как ОСО, так и ими.

На наш взгляд, М. К. Горлов весьма точно определил назначение парламентского контроля за деятельностью общественных объединений в России, заключающегося, «в обеспечении баланса их интересов и укрепления равенства в экономической, политической и социальных сферах»197. Экстраполируя данное суждение на сферу физической культуры и спорта, отметим, что равенство ОСО перед законом проявляется в равенстве требований государства к порядку их создания. Так, учредители, члены и участники добровольных спортивных обществ («Динамо», «Зенит» и др.) имеют равные права и несут равные обязанности в соответствии с требованиями норм уставов.

Кроме того, равенство ОСО перед законом проявляется в равенстве требований государства к их уставам, по порядку их регистрации и прекращении деятельности. Например, исходя из видовой принадлежности ОСО, нельзя отдать какое-либо предпочтение, наделить большими правами адми- нистративно-устанавливающего характера (регистрация. аккредитация и др.) одну спортивную федерацию перед другой или спортивную федерацию перед добровольным спортивным обществом и т. д.

Необходимо также отметить, что равенство ОСО перед законом проявляется в равенстве оснований их ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации, поскольку свобода объединений имеет свои пределы и не может использоваться в асоциальных целях. В соответствии с требованием Конституции запрещается создание и деятельность ОСО, цели и действия которых направлены на насильственные изменения конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации, подрыв безо-

153

пасности государства, создания вооруженных формирований, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни198.

Далее остановимся на судебном контроле за деятельностью ОСО Отправление правосудия является основной, но не единственной функ-

цией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другие функции, в частности функцию судебного контроля. По своему содержанию эта функция имеет, с точки зрения И. С. Масликова, тройное назначение. Вопервых, она призвана реально обеспечить защиту конституционных прав и свобод граждан; во-вторых, ограничить вмешательство какой-либо власти в полномочия другой, тем самым осуществляя контроль за соблюдением принципа разделения властей; в-третьих, она направлена на охрану Конституции

– основного закона страны199. Судебный контроль, считает Н. М. Чепурнова, представляет собой «конституционно закреплённую особую форму реализации контрольной функции государства в сфере осуществления судебной власти, выражающуюся в охране судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции, конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, обеспечения режима законности, верховенства и прямого действия Конституции РФ, осуществляемая в особом процессуальном порядке в целях восстановления и охраны законных прав и интересов человека и всего гражданского общества200. По мнению Н. Г. Муратовой и Л. Д. Чулюкина, осуществление судебного контроля за законностью следует выделить в качестве особого принципа судопроизводства201.

Исследуя значение судебного контроля за деятельностью общественных объединений, М. К. Горлов указывает на наличие в нём как статичных, так и динамичных составляющих. Статичность заключается в том, что все

198См.: Иванова М. И. Конституционный принцип равенства общественных объединений перед законом в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2 С. 14.

199См.: Масликов И. С. Судебная власть в государственном механизме РФ. М., 2003. С. 11.

200См.: Чепурнова Н. М. Судебный контроль в Российской Федерации. проблемы методологии теории и государственно-правовой практики, Ростов-на-Дону, 1999. С. 59.

201См.: Муратова Н. Г., Чулюкин Л. Д. Понятие и правовая природа судебного контроля по уголовным делам // Российский судья. 2004. № 3. С. 16.

154

решения судов любой инстанции по вопросам, связанным с деятельностью общественных объединений, выносятся именем Российской Федерации и основываются на Конституции РФ, кроме того любой судебный спор, в котором фигурирует общественное объединение, касается широкого круга лиц и напрямую связан с конституционными правами граждан. Динамичность же контроля, по мнению указанного автора, сопряжена с процессуальной деятельностью и порядком решения по каждому конкретному факту, следствием чего является непосредственное правовое влияние на функционирование общественного объединения, признание правомерными (или неправомерными) тех или иных действий, а также действий иных лиц, связанных с реализацией законодательства об общественных объединениях. В результате формируется и усиливается превентивное значение судебного контроля202.

Далее представляется необходимым подробно рассмотреть контроль органов исполнительной власти за деятельностью ОСО. В предыдущей части нашего исследования мы сделали попытку дать всестороннюю администра- тивно-правовую характеристику таких определяющих для ОСО видов государственного контроля со стороны исполнительных органов, какими являются государственная регистрация и аккредитация. Однако, как справедливо считает М. А. Маргулис: « взаимодействие спортивных корпоративных объединений с государственными органами не исчерпывается лишь отношениями, связанными с их государственной регистрацией и аккредитацией».203

Данный вид контроля призван обеспечить законность и дисциплину на всех участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством в системе подведомственной исполнительной власти органов, предприятий, учреждений и организаций. При этом сущность контроля исполнительной власти, полагаем, можно

202См.: Горлов М. К. Понятие и элементы конституционно-правового статуса общественных объеди-

нений. М., 2008. С. 129.

203См.: Маргулис М. А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта. Дис. ... канд.

юрид. наук. М., 2005. С. 76.

155

определить как деятельность входящих в систему исполнительной власти специальных органов и их должностных лиц, направленную на обеспечение законности и дисциплины в экономической, социально-культурной, админи- стративно-политической (в том числе правоохранительной) сферах (областях) государственного управления.

Н. Г. Салищева характерными чертами органов исполнительной власти называет наделение их государственно-властными полномочиями (причём правоприменительными), возможность применять меры административнопринудительного характера, осуществлять контрольные и надзорные функции и ряд других204. Содержание государственно-властных полномочий органов исполнительной власти в общей форме, по мнению В. А. Юсупова, складывается из четырех элементов: а) право издавать от имени государства отдельные юридические акты; б) право обеспечивать реализацию юридических актов применением от имени государства мер воспитания, убеждения. разъяснения и поощрения; в) право осуществлять от имени государства надзор (наблюдение, контроль) за исполнением юридических актов; г) право защищать юридические акты от нарушения путём применения в необходимых случаях мер государственного принуждения205. Таким образом, одной из характерных черт органов исполнительной власти является наделение их правом применять принуждение и осуществлять функции контроля206.

Исходя из положений ст. 15 и ст. 17 закона «Об общественных объединениях» и ст. 11-14 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», определяющих правовой статус ОСО в России, вмешательство органов государственной власти в деятельность ОСО как и их вмешательство в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается. Вопросы, затрагивающие интересы ОСО, решают-

204См.: Салищева Н. Г. Административное право Российской Федерации. М., 2004. С. 126-127.

205См.: Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003. С. 23.

206См.: Развеев Д. В. Административно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук.. Саратов. 2011. С. 136.

156

ся органами государственной власти органами местного самоуправления с участием ОСО или по согласованию с ними. При этом отдельными авторами контрольно-надзорные мероприятия, проводимые в отношении ОСО, расцениваются как опосредованное вмешательство в их деятельность, создающее барьеры (в том числе и административные), направленные на ущемление их конституционного права на объединение207. По нашему мнению, данное суждение не представляется верным и требует своей корректировки. Конечной целью контроля исполнительной власти является соблюдение прав и законных интересов человека и гражданина. В отмеченных выше статьях Закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» речь ведется о контрольных полномочиях только трёх органов – Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ, Министерства юстиции и Федеральной налоговой службы, которые вправе осуществлять проверки деятельности ОСО именно в отношении очерченного нормами этого Закона круга вопросов (регистрация и аккредитация). Вместе с этим не будет являться нарушением закона проведение, скажем, проверки помещений регионального отделения общероссийского ОСО сотрудниками Госпожнадзора, выявление ими нарушений требований Федерального закона «О пожарной безопасности» и привлечение руководителя отделения к административной ответственности.

Обращаясь к вопросу об осуществлении контроля за деятельностью ОСО со стороны Министерства спорта, туризма и молодёжной политики РФ, отметим, что значительную часть этого контроля составляет государственная аккредитация ОСО. В предыдущей главе нами были рассмотрены на основе анализа материальных и административно-процессуальных норм особенности этого вида государственного контроля. Однако различные подходы к оценке значения этого института в сфере физической культуры и спорта

157

требуют соответствующего анализа и в теоретико-административном аспекте.

Исследуя административно-правовую природу государственной аккредитации спортивных федераций, необходимо указать, что она должна быть отнесена к одной их форм разрешительной системы Российской Федерации, наряду с регистрацией, лицензированием и др. Федеральных закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» не содержит определения понятия «государственная аккредитация спортивных федераций». По смыслу закона следует, что государственная аккредитация включает в себя принятие решения о наделении статусом спортивной федерации общественной организации, отвечающей определённым критериям и соблюдающей определённые условия, контроль за соблюдением спортивными федерациями законодательства о физической культуре и спорте и развитием видов спорта, отзыв государственной аккредитации.

Представляется, что государственная аккредитация имеет под собой объективные основания. Можно даже утверждать что её не может не быть в той системе физической культуры и спорта, которая предусмотрена Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Хотелось бы в этой связи ещё раз обратить внимание на ту роль, которая отводится государству в сфере физической культуры и спорта. Органы государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации наделяются значительными полномочиями и выполняют разнообразные функции в данной сфере. Смысл закона таков, что хотя формально развитие того или иного вида спорта обеспечивается негосударственными общественными формированиями – спортивными федерациями, данное право они получают от государства. С определённой долей условности можно говорить о том, что государство поручает указанным организациям развитие видов спорта. В этом отношении показательна терминология Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Феде-

158

рации». Законодатель исходит из того, что общественные организации, претендующие на осуществление деятельности по развитию видов спорта, наделяются статусом спортивной федерации208.

Таким образом, ответственность государства за развитие физической культуры и спорта диктует необходимость поиска средств влияния и контроля за деятельностью общественных структур в данной сфере. Без этих средств возник бы разрыв в механизме государственного управления отраслью.

Учитывая отмеченную выше активную роль государства в развитии физической культуры и спорта, следует признать, что органы государственной власти при проведении государственной аккредитации фактически осуществляют контроль за развитием вида спорта, за тем, как общественные организации, имеющие статус спортивных федераций, обеспечивают развитие того или иного вида спорта. Таким образом, объект не исчерпывается в данном случае законностью в соответствующей сфере. Органы государственной власти получают право оценивать деятельность спортивных федераций с точки зрения целесообразности. Поэтому в механизме нормативного регулирования отношений, возникающих при государственной аккредитации спортивных федераций, большое значение необходимо уделить правовым гарантиям прав и интересов спортивных федераций. В первую очередь необходимо минимизировать возможность оценочных суждений со стороны государственных структур. Одним из шагов в данном направлении должно стать установление чётких критериев государственной аккредитации209.

На наш взгляд, совокупность этих критериев и специфика установленной системы государственного контроля за деятельностью спортивных федераций проявляется в следующем: цели контроля; организационная основа контроля; методы контроля.

208Часть 1 ст.14.

209См.: Мельник Т. Е. Государственный контроль за деятельностью спортивных федераций: правовые аспекты // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 3. С. 24.

159

Цели государственного контроля деятельности спортивных федераций заключаются, во-первых, в обеспечении развития того или иного вида спорта на определённом уровне (наличие материальной базы для развития вида спорта, достижения результатов в данном виде спорта и т. д.) и, во-вторых, в обеспечении соответствия спортивных федераций формальным требованиям, предъявляемым к данным организациям. Что касается второй цели, то она актуальна более всего для общероссийских спортивных федераций, которым законом предписано иметь определённый членский состав (в число их членов должны входить аккредитованные региональные спортивные федерации, действующие на территории более половины субъектов Российской Федерации).

Если вопрос о целевых установках государственного контроля за деятельностью спортивных федераций в целом не вызывает разногласий среди специалистов, то организационная основа контроля является предметом дискуссии. Так, в частности Т. Е. Мельник считает, что организационную основу государственного контроля за деятельностью спортивных федераций составляют прежде всего уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере физической культуры и спорта и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне ─ это Министерство по спорту, туризму и молодёжной политики РФ, обеспечивающее ведение реестра общероссийских спортивных федераций. Что касается субъектов Российской Федерации, то по мнению автора, исходя из конституционного принципа их самостоятельности при установлении системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации), они по своему усмотрению решают вопрос определения компетентного органа, осуществляющего государственную аккредитацию региональных спортив-

160