Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России. Монография

ской культуре и спорте» и отдельные из которых в соответствии с ч. 4 данной статьи реализуются ОКР во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта и общероссийскими спортивнымифедерациями.

Одним из приоритетных направлений деятельности ОКР является пропаганда принципов олимпийского движения, которая детерминируется тем, что включенность человека в активные занятия физической культурой и спортом на протяжение всей жизни во многом определяется его отношением к ним, а также осознанной необходимостью формирования здорового образа жизни.

Пропаганда физической культуры и спорта, проводимая ОКР, должна способствовать:

-повышению у людей интереса к физическому совершенствованию, раскрытию ценности физической культуры;

-популяризации самостоятельных занятий с широким использованием природных факторов;

-формированию в массовом сознании понятия жизненной необходимости физкультурно-спортивных занятий.

К важным задачам пропаганды физической культуры и массового спорта нужно отнести усиление их гуманизации. Не должно поощряться развитие видов спорта и физических упражнений, связанных с неоправданным риском для жизни и здоровья занимающихся, не отвечающих этическим требованиям, формирующих культ насилия и жестокости.

П. 2 ч. 3 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте

вРоссийской Федерации» ОКР дано право представлять в соответствии с Олимпийской хартией МОК Российскую Федерацию на Олимпийских Играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем МОК.

41

Определение «патронаж» может толковаться как форма попечительства, устанавливаемого над неправоспособными (с ограниченной правоспособностью) лицами, в данном случае спортивными организациями, не имеющими права проводить международные мероприятия.

Употребление словосочетания «под патронажем» дает право ОКР без дополнительного правового обеспечения представлять интересы Российской Федерации во всех международных мероприятиях, проводимых с участием МОК.

ОКР осуществляет подготовку, формирование, утверждение и обеспечение сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта для участия в Олимпийских Играх и других комплексных международных спортивных мероприятиях во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, общероссийскими общественными объединениями (федерациями, ассоциациями, союзами) по видам спорта, органами исполнительной власти в области физической культуры и спорта субъектов Российской Федерации и региональными общественными объединениями, созданными для развития, пропаганды и популяризации олимпийского движения; направлением спортсменов, тренеров, официальных лиц и иных членов сборных команд Российской Федерации по видам спорта (олимпийская делегация) на Олимпийские Игры в соответствие с Олимпийской хартией МОК.

ОКР обеспечивает спортивную экипировку и командировочные расходы членов олимпийской сборной Российской Федерации на Олимпийских играх и других международных соревнованиях. При этом обладает исключительным полномочием определять и устанавливать официальную форму и экипировку членов своей делегации, за исключением формы и экипировки, используемой во время соревнований. С целью выполнения этого правила специализированное снаряжение ограничивается видом, признаваемым ОКР, который принимает решение по снаряжению, исходя из эффективности ре-

42

зультатов выступления спортсменов, обуславливаемой специфическим качеством данного снаряжения.

В соответствие с ч. 6 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» ОКР осуществляет меры по юридической защите прав собственности МОК на использование олимпийского символа, девиза, флага, гимна, наименования «Олимпийский», «Олимпиада» на территории Российской Федерации. ОКР обладает правом собственности на олимпийские символ, эмблему, флаг и на наименование «Олимпийский»", зарегистрированных в установленном порядке. Их использование в рекламных, коммерческих и иных целях регламентируется Олимпийской хартией МОК и допускается только с разрешения и на условиях ОКР.

В ст. 3 Устава ОКР также установлено, что ОКР принимает участие в учреждении и деятельности специализированного третейского суда, рассматривающего споры в области физической культуры и спорта – Спортивного арбитражного суда при автономной некоммерческой организации «Спортивная арбитражная палата», которая обладает компетенцией по рассмотрению всех споров, возникающих между членами ОКР, а также между ОКР и его членами, в соответствии с его Регламентом. Там же предусмотрено, что любое решение, принятое высшей арбитражной инстанцией ОКР – Спортивным арбитражным судом при Автономной некоммерческой организации «Спортивная арбитражная палата», может быть обжаловано в Спортивный арбитражный суд в Лозанне (Швейцария), который рассмотрит дело в соответствии со своим Кодексом45.

Реализация ОКР своих полномочий, осуществляется во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти в области физической культуры и спорта и общероссийскими спортивными федерациями. Оказывая поддержку Олимпийскому движению, государство координирует в установ-

43

ленном законодательством порядке свою деятельность по проблемам движения, при необходимости совместно с организациями Олимпийского комитета проводит спортивные соревнования, спартакиады и другие физкультурноспортивные мероприятия, организуют пропаганду физической культуры и спорта, осуществляет профессиональную подготовку работников аппарата Олимпийского комитета и входящих в его структуру организаций и обеспечивает эффективное использование спортивных сооружений и строительство новых спортивных сооружений; оказывает помощь ОКР; содействует выполнению им уставных задач, принимает соответствующие решения и контролирует их исполнение.

Реализация полномочий ОКР возможна при наличии необходимого финансирования. Развёрнутая характеристика финансово-имущественного обеспечения организации и деятельности ОКР содержится в ст. 23 его Устава, в которой определяется, что имущество ОКР формируется на основе:

-средств, поступающих от государственных органов и организаций, общественных и других организаций;

-поступлений в рамках благотворительной деятельности;

-пожертвований от граждан и организаций;

-вступительных, членских и целевых взносов;

-поступлений от проведения различного рода мероприятий, в том числе лотерей, оказания услуг, средств от реализации изданий и иной печатной продукции, а также доходов от предпринимательской деятельности ОКР, в том числе связанных с использованием интеллектуальной собственности, граждан- ско-правовых сделок;

-других источников финансирования, не противоречащих Олимпийской хартии МОК, Уставу ОКР и действующему российскому законодательству.

При этом установлено, что привлечение средств должно осуществляться таким образом, чтобы при этом охранялись достоинство Олимпийского комите-

44

та России и его независимость от любой коммерческой и иных организаций, государственныхоргановиорганизаций.

Также следует иметь в виду, что согласно п. 1 ч. 1 ст. 38 Федерального закона «О физической культуре в Российской Федерации» материальнотехническое обеспечение, в том числе обеспечение спортивной экипировкой, финансовое, научно-методическое, медико-биологическое, медицинское и антидопинговое обеспечение основного и резервного составов спортивных сборных команд России, а также участие в их подготовке к международным спортивным соревнованиям, Олимпийским играм и обеспечение их участия в таких соревнованиях относится к расходным обязательствам России.

Проведённый развёрнутый анализ полномочий ОКР свидетельствует о том, что значительная часть этих полномочий имеет законодательную основу (ст. 11 Федерального закона «О физической культуре в Российской Федерации»). В то же время исходя из практики организации и деятельности ОКР, изучения его уставных целей и задач, можно сделать вывод об известной пробельности указанного закона, в котором, на наш взгляд, в не достаточной мере отражены представительские и координирующие полномочия ОКР по отношению к другим общественным спортивным объединениям Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым часть 3 ст. 11 Федерального закона «О физической культуре в Российской Федерации» дополнить пунктами 21 и 29 следующего содержания:

«21) представляет Олимпийское движение России, членов Олимпийского комитета России, а также иных субъектов олимпийского движения России в органах государственной власти и органах местного самоуправления, российских организациях, а также в международных спортивных объединениях»;

«29) координирует деятельность общероссийских спортивных федераций, физкультурно-спортивных объединений в области олимпийского движения».

45

Переходя к вопросу об организационной структуре46 и разграничении компетенции между органами управления ОКР следует отметить, что высшими руководящими органами ОКР в соответствии с его Уставом являются:

-Олимпийское собрание;

-Исполком ОКР;

-бюро Исполкома.

Выборным органом ОКР также является контрольно-ревизионная комиссия. Высшим органом ОКР является Олимпийское собрание, которое проводится не реже одного раза в год. Один раз в четыре года, в год, следующий за годом проведения Игр Олимпиады, проводится отчётно-выборное Олимпийское собрание, на котором избираются руководящие органы олимпийского комитета и контрольно-ревизионная комиссия. Нормы представительства членов ОКР на Олимпийском собрании устанавливаются Исполкомом.

В исключительную компетенцию Олимпийского собрания входит:

-рассмотрение вопросов, связанных с развитием олимпийского движения в Российской Федерации, и принятие по ним решений;

-избрание руководящих органов ОКР (копия соответствующего протокола направляется в МОК), членов контрольно-ревизионной комиссии;

-заслушивание отчёта контрольно-ревизионной комиссии;

-утверждение программы работы Олимпийского комитета;

-заслушивание отчёта Исполкома о его деятельности;

-рассмотрение результатов ежегодных аудиторских проверок деятельности комитета;

-рассмотрение вопросов, связанных с выдвижением городов России – кандидатов на проведение Олимпийских игр;

-решение вопросов о ликвидации и (или) реорганизации комитета.

ных структурных элементов ОКР вызван необходимостью отграничения его административно-правового статуса от других видов ОСО и наличием специфических органов управления, обусловленных требованиями Олимпийской хартии.

46

В период между Олимпийскими собраниями в соответствии со ст. 1 1 Устава ОКР его деятельностью руководит Исполком, избираемый Олимпийским собранием в количестве не более 27 членов, имеющих право голоса. Независимо от состава Исполкома в его состав должны в обязательном порядке входить: Президент ОКР, три первых вице-президента, три вице-президента, генеральный секретарь, а также члены МОК — граждане России, представители спортивных федераций (союзов, ассоциаций), представитель комиссии спортсменов.

Большинство членов Исполкома, имеющих право голоса, составляют представители федераций по видам спорта, включённых в программу Олимпийских игр.

Члены Исполкома избираются на срок в четыре года с возможностью переизбрания на новый четырехлетний срок.

Президент ОКР избирается тайным голосованием на отчётно-выборном Олимпийском собрании сроком до проведения очередного отчётновыборного Олимпийского собрания с возможностью переизбрания на новый срок. Лицо не может пребывать в должности Президента национального олимпийского комитета более двух сроков подряд.

Президент ОКР возглавляет Исполком и руководит деятельностью комитета.

Таким образом, Президент ОКР осуществляет следующие функции:

-председательствует на Олимпийском собрании;

-руководит работой Исполкома;

-без доверенности представляет интересы ОКР в отношениях с государственными, общественными, международными и иными организациями

ифизическими лицами, открывает в банках расчётные и иные счета, имеет право первой банковской подписи, выдаёт доверенности;

-без доверенности распоряжается имуществом и денежными средствами ОКР, совершает сделки и иные юридические акты;

47

-подписывает официальные документы комитета;

-обеспечивает соответствие деятельности ОКР его уставным требованиям и требованиям Олимпийской хартии МОК;

-утверждает штатное расписание и условия оплаты труда работников комитета;

-осуществляет иные действия в соответствии с действующим законодательством, Уставом ОКР и Олимпийской хартией МОК.

Полномочия Президента ОКР в немалой степени обусловлены важностью его положения как лица, представляющего структуру, которая возглавляет олимпийское движение России.

Неотъемлемым элементом в организационной структуре ОКР является его аппарат. В значительной степени организационная структура аппарата, количество структурных подразделений, характер организационных взаимосвязей обусловлены совокупностью управленческих функций, в которых дифференцируются цели и задачи ОКР. Представляется не потерявшим своей актуальности указание на то, что «характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»47. Прав Д. Н. Бахрах, считающий, что «функции, их номенклатура, объём, знания, взаимосвязь – вот, что в первую очередь детерминируют структуру аппарата»48.

В научной литературе по теории управления уделено достаточное внимание характеристике органов управления и содержанию их функций49. Не обойдён вниманием этот вопрос и учёными исследующими проблемы управления физическим воспитанием50. Не останавливаясь на рассмотрении от-

47Ленин В. И. Полн. Собр. Соч. Т. 6. С. 93.

48См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М.: Норма. 2001. С. 170.

49См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч.1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, Изд-во ВГУ, 1998. С. 167-188; Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализация. М.: Наука, 1976. С. 19-37; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.:

Омега, 2004. С.163-1932.

50См.: Братановский С. Н. Административно-правовое регулирование отношений в области физической культуры и спорта // Вестник ЕААН. 2009 №2 (7); Глозман А. Ф. О развитии физического воспитания в

48

дельных точек зрения, отметим, что все учёные признают функциями органов управления ФКС совокупность действий и операций, необходимых для поддержки этих органов в стабильном состоянии.

Анализ организационной структуры аппарата ОКР позволяет сделать вывод, что структурные подразделения с одной стороны нацелены на реализацию внутриаппаратных функций (секретариат, хозяйственный отдел), с другой решают вопросы управления олимпийским движением в целом (отдел по связям с федерациями по видам спорта, международного управления и др.)

Структура аппарата ОКР, штатное распределение должностей содействует налаживанию системы связей и контроля управленческих решений, определяет роль каждого руководителя и исполнителя. Для сбора и обработки информации созданы специальные подразделения (архив, управление информации, пресс-атташе, отдел протокола, секретариат).

В целом анализ формирования и совершенствования структур аппарата ОКР показывает, что он формировался и изменялся адекватно тем задачам, что стояли перед ОКР на определённом этапе его развития в течение изучаемого периода.

Далее, необходимым аспектом в изучении особенностей правового положения ОКР является анализ объёма и специфики влияния МОК на формирование административно-правового статуса ОКР.

Согласно ст. 19 Олимпийской Хартии «МОК является международной неправительственной организацией, созданной не для извлечения прибыли, в форме ассоциации со статусом юридического лица, признанной Швейцарским федеральным советом. ... Решения МОК, принятые на основе положений Олимпийской Хартии, являются окончательными. Любой спорный вопрос, касающийся их применения или объяснения, может решаться исключительно Ис-

России. М.: 2003. С. 19-27; Ищенко С. А., Уваров В. Н., Чемакин И. М. Физкультура. Спорт, туризм: опыт правовые проблемы. Ташкент, 1980 и др.

49

полкомом МОК и, в некоторых случаях, арбитражем в Суде спортивного ар-

битража (Court of Arbitration for sport (CAS) - «KAC»)»51.

Приведенная норма дает основание утверждать, что МОК как главный орган системы спортивной сферы, закрепляя в своем уставе положения об окончательности принимаемых им решений и возможности применения (в том числе толкования) этих решений только своим коллегиальным исполнительным органом - Исполкомом МОК, а также высшим юрисдикционным органом в спорте - КАС, устанавливает таким образом границы сферы своей деятельности, в пределы которой, по смыслу данной нормы, не могут вторгаться ни суды, ни иные, в том числе государственные органы. Без сомнения, данная норма противоречит основным законодательным актам подавляющего большинства государств, в том числе и Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, а также устанавливающей, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.52 Однако, как указывалось выше, отношения в спортивной сфере имеют настолько специфический характер, что подобные ограничения могут быть признаны обоснованными при условии предоставления заинтересованным лицам реальной возможности обращения за разрешением возникающих конфликтных ситуаций в так называемые внутрикорпоративные квази-судебные органы, выполняющие в спорте функции третейских судов.

Согласно ст. 4 Олимпийской Хартии МОК может признавать в качестве НОКов организации, деятельность которых связана с его ролью в международном спортивном движении.. При этом данные организации должны, по возможности, иметь статус юридического лица в своих странах, создаваться в соответствии с Олимпийской Хартией, а их уставы должны быть одобрены МОК53. Кроме этого, наименование НОК должно соответствовать его террито-

51Олимпийская Хартия МОК. Введена в действие с 14.07.2001. Ст. 19. // СПС. «Гарант».

52Ст. 46 Конституция Российской Федерации.

53Олимпийская Хартия МОК.

50